●实现行政与经营者之间的政企分离，逐步完善景区规范科学的管理体系

●加强市场在旅游资源开发中的作用，采用多种投融资方式

●公共资源景区门票收入应与收支分开，建立收支监控体系

●提高综合监督和治理效率，建立一整套完善的人才储备和培养机制

孙静

近年来，依托大森林、大草原、大湿地、大湖泊、大界江、大冰雪等丰富的生态旅游资源，黑龙江省旅游业已经成为全省国民经济发展最快的产业之一。2018年上半年，我省接待游客8014.33万人次，同比增长16.87%；实现旅游收入1033.37亿元，同比增长22.6%。我省共有402个A级以上旅游景区，其中国有景区占比74.6%。但长期以来，管理体制不顺、机制不灵活、多头管理、各自为政等普遍存在的问题成为阻碍国有旅游景区效益提升的深层次原因。

探究我省国有旅游景区管理体制和机制改革问题，对于贯彻落实习近平总书记在深入推进东北振兴座谈会上的重要讲话和在我省考察时的重要指示精神，全面落实党中央、国务院对东北振兴的重大决策部署，践行“绿水青山就是金山银山”的理念、加快建设文化旅游强省和世界知名生态休闲旅游目的地，推动我省全面振兴全方位振兴，促进区域经济、社会生态文明建设的全面协调可持续发展具有长远的价值和意义。

深化旅游体制改革，完善全域旅游发展机制

我省国有旅游景区要分类施策创新经营机制，建立现代企业制度的景区经营主体。旅游产业发展较好的地区可借鉴河北省秦皇岛市做法，由政府牵头成立旅游发展委员会，实施“旅游强省”战略，安排部署创建的关键任务，整合旅游资源，全面协调理顺各相关部门在旅游发展中的职能关系，建立有效的联络和沟通机制，确保区域一体化和产业融合，促进旅游业的快速发展。

1月20日正式组建成立的黑龙江省旅游投资集团主要作为全省旅游休闲康养产业融合发展的投融资平台和战略合作平台，承担资源集聚、资本放大、品质提升、产业升级的功能，对推动观光游向全域游、目的地游转变有重大作用。

应逐步建立省市县三级全域旅游示范区创建工作机制，加快推进国家级全域旅游示范省、国家级全域旅游示范区和省级全域旅游示范区的建设。

建立明确的责、权、利关系，创新国有景区的经营管理模式

我省国有旅游景区应针对不同性质的景区进行精准分类，按照“一景一策”方法，探索自身发展方式，积极稳妥推进景区改革。建立明确的责、权、利关系，实现行政与经营者之间的政企分离，通过立法明确权责关系并严格执行，逐步完善景区规范科学的管理体系。

建议风景名胜类国有旅游景区采取“管理机制+公司经营”的管理模式，即景区管委会负责景区规划、建设、保护、监督和管理等工作，下设子公司作为景区主要经济开发和融资平台，负责景区建设投入。

建议一部分事业单位类国有景区的改革可以先推动景区初步实现经营主体的市场化，再对具有完全市场化条件的景区实施事转企改革。

积极应对森工体制改革，建议黑龙江省森工集团和伊春森工集团组建旅游集团，将其具有一定优势的森林生态旅游资源进行整合，优化资源配置，建立“集团+景区”模式，促进资源的集团化管理或委托管理；同时一些重要的保护区要构建以国家公园为核心的自然保护地体系，明确划分边界，实现一个保护地、一个牌子、一个管理机制，建立以财政投入为主要内容的多元化资金保障机制，增加政府投入，促进国家公园回归公益性。

建议将政府部门的主要职能调整为服务管理，主要负责制定整体旅游规划和优惠政策，监督和协调市场等职责，通过营造和谐的市场环境来推动旅游项目的发展。在实施过程中，有必要创新管理模式，改革国有旅游景区的多部门、多层次管理体制，加快体制改革。

推进国有景区市场化改革，建立多元化的投融资机制

我省国有旅游景区应加强市场在旅游资源开发中的作用。针对不同旅游景区的资源类型和发展水平，可以对旅游资源实行市场化转让。因此，旅游主管部门应尽快组织制定《旅游资源管理办法》及相关政策，明确旅游资源所有权，规范旅游景区开发行为，以便选择适合自身特点的景区管理机构。同时，为避免因剥离管理权而造成资源闲置或资源垄断，我省国有旅游景区应由省委省政府牵头，清查全省旅游资产，促进资源和资金的有效对接，实现旅游资源的有效配置，实现效益最大化。

我省国有旅游景区必须要解决资金缺乏、后劲乏力的问题。可以根据实际条件借鉴和采用多种投融资方式，如复合投资、权益投资、股权融资、社会集资和外商投资等等。有条件的国有旅游集团可以按照规定设立旅游产业投资开发基金，加强资本运营，开发“资源”“资产”“资本”与“资金”四大资源联动，进一步拓宽融资渠道并吸引优质的资金用于投资景区开发。

根据国外一些景区的经验，一些公益项目可能会吸引社会捐助资金或财团投资，进一步激活民间资本，多渠道筹集资金，尽快摆脱地方经济收入困境。

规范收支管理制度，完善门票定价机制

第一，要规范景区收入使用范围，公共资源景区门票收入应与收支分开，建立收支监控体系。

第二，将门票定价的管理权力合理划分，对不同公共景区的定价管理权进行重新设计和划分。

第三，完善景区成本监管体系和票价政策，建立相关行业主管部门与价格主管部门的协调机制。

第四，要完善和充分发挥调整听证制度价格的合法功能，应保证定价的公正和透明。价格听证会应在定价之前按照法律进行。

第五，加强门票订单的协调监督和实施。根据景区资源储备，建立多部门合作监督机制，加强景区综合监管运营管理。

建立国有旅游景区体制机制改革保障体系

第一，建立监督体系。我省各景区应建立全面的监督机制，加强各部门之间的信息沟通，提高综合监督和治理效率。

第二，建立景区法律法规体系。要丰富和合理配置一线执法检查力量，组织旅游市场综合监管人员，对执法的有关法律、法规、规章、程序和规范进行培训，切实提高执法能力和法治水平。

第三，建立景区人才培养体系。我省国有旅游景区需要建立一整套完善的人才储备和培养的现代化机制。建立全域旅游发展智库，引进一批高层次旅游专业人才参与我省旅游景区经营管理。建立人员分类和层级管理体系，推进企业管理者的任期制度和合同管理。景区应创新人才培养管理方法，搭建景区与学校、企业之间的合作平台，拓宽旅游人才培养渠道。

（作者单位：哈尔滨商业大学）