立法史

中国人对宪法的认知，始于清末。

19世纪80年代，郑观应提出了定立宪与开议院的主张。在《盛世危言》中，他首次使用了“宪法”一词。

故宮博物馆宫廷部副研究馆员滕德永在《北京社会科学》上撰文说，此后，宪法的概念逐步为一些先进的中国人士所接受。戊戌变法时，维新派要求清廷制定宪法，施行宪政。清末新政时，清政府更是颁布了《钦定宪法大網》，这是中国历史上第一部完法性文件。

在清皇室中，其成员以醇亲王载沣为首，尚有庆亲王奕劻、贝勒载涛、贝勒载洵、贝子载泽等，都是清末宪政的直接参与者。1904年，一些官员即奏请立宪。至1905年，清廷派遣载泽、端方等五大臣出国考察宪政。回国后，载泽在奏请宣布立宪密折》中，强调实行宪政有三大好处，一是“皇位永固”，二是“外患渐轻”，三是“内患可弭”。于是，1906年9月1日，清廷下诏“预备仿行宪政”。1907年，清政府宣布在中央设立资政院，在各省设咨议局。1908年，清政府宣布预备立宪，同时颁布《钦定宪法大纲》、《议院法选举法要领》及《逐年筹备宪政事宜清单》。

宣统朝后，摄政王载沣继推行宪政。1910年10月，资政院在北京召开第一次常年会。1911年5月，清政府颁布新内阁官制，组成责任内阁。其中，皇族人员有总理大臣奕劻、民政大臣善耆、度支部大臣载泽、海军大臣载洵、农工商大臣溥伦5人。

在此过程之中，载沣是清末宪政的直接决策者，奕劻则因其无可非议的政治地位亦扮演了重要角色。载涛与载询是载沣的亲弟弟，他们掌握海陆军大权，曾出洋考察，思想相对开明，支持立宪，对宪政建言献策。其余之载泽、世绩、绍英等人亦因身处高位，成为宪政各项事宜的执行人。其中，清政府为筹备宪政，特派载泽等人负责编纂官制，宣统二年（1910）更是与溥伦负责纂拟宪法。世绩充任宪政编查馆参预政务大臣。

清末宪政的开展，深化了这些清朝王公对宪法认知。载沣、奕劻等都认可宪法是国家的根本大法地位，将其作为皇权的护身符。其制定的《钦定宪法大纲》用以“巩固君权，兼保护臣民者也”，希望“上至朝廷，下至臣庶，均守钦定宪法，以期永远率循，罔有逾越”，以实现“大清皇帝统治大清帝国，万世一系，永永尊戴”。

以孙中山为首的革命派对宪法的重要性有着深刻的认识。为限制袁世凯，南方临时政府通过了《中华民国临时约法》。约法确立了立法、行政、司法三权分立的原则，在国家机构的体制上实行责任内阁制，内阁总理由议会的多数党产生，总统颁布命令须国务院副署才能发生效力。1913年制定的《天坛宪法草案》，延续了《临时约法》的用意，欲对袁世凯的总统权力进行限制。对于这种状况，袁世凯并不满意，他要制定符合自己意愿的宪法。1914年5月1日，袁世凯废除《临时约法》，公布《中华民国约法》。该法极大地提高了总统的权限，规定总统为国家元首，总揽统治权，实际上拥有了至高无上的专制皇帝的权力。但随着袁世凯帝制梦想的破灭，该约法亦被终止。

袁世凯逝世后，《临时约法》又得以恢复，国会亦得重开。重开后的国会继续制宪，并决定以《天坛宪法草案》为国会两院宪法讨论的基础。

制宪期间，各派纷争不休，引发了府院之争。

（立法网新媒体中心/文）