侵占是尼泊尔森林退化的主要问题。 Rudra Bahadur Raya摄
社区林业：
政府权力下放 村民参与式管理
宁攸凉
尼泊尔的社区森林管理处于世界领先水平，值得探索借鉴。
尼泊尔属于南亚山区的内陆国家，森林面积363.6万公顷，森林覆盖率25%，低于世界平均水平（31%）；森林蓄积量6.47亿立方米，单位面积蓄积量178立方米/公顷，高于世界平均水平（约110立方米/公顷）。从所有权看，全部森林属于国家；从管理权看，公共管理部门占66%，社区占33%，其他占1%。
早在20世纪70年代，尼泊尔就开始推行社区林业模式。目前，尼泊尔的社区森林管理已达到世界领先水平。该模式的主要特点是，坚持“谁建设、谁受益，谁保护、谁获利”原则，鼓励村民保护和合理利用森林资源；注重森林使用者小组和社区森林使用者小组联合会的建设，注重政府“权力下放”或“分权式管理”，注重村民“参与式管理”。
典型的中山用户组成员外出植树ManijUpadhyay 摄
发展社区林业的背景和现状
1957年，尼泊尔通过了新法律，要求私有林国有化，具体由林业部门管理。由此导致村民丧失了对森林的管理权与经营权，引发广大村民的不满，加剧了当地村民与林业部门之间的矛盾，催生了非法采伐活动。尽管林业部门加大了打击力度，但受制于人力，乱砍滥伐现象未能得到有效遏制。
20世纪70年代，孟加拉国暴发的严重洪涝灾害引起全世界对位于上游的尼泊尔森林破坏问题的广泛关注，促使尼泊尔政府反思森林资源保护管理政策。1976年，尼泊尔政府开始引入社区林业政策，颁布新的法律，承认村民是保护森林的重要力量。1978年，尼泊尔政府出台了法律，允许村民参与保护管理森林。政府把林地交给乡村委员会，乡村委员会根据政府的要求管理林地；村民有权通过采集薪材和非木质林产品获得经营收入。1993年，新森林法颁布，正式认可社区林业的法律地位；1995年，森林管理条例出台，强调将更多的森林权利赋予社区森林使用者小组。
经过30多年发展，社区林业在尼泊尔林业中已占据重要位置。根据尼泊尔林业和环境部森林和土壤保护司的统计（2017年），社区森林使用者小组共有19361个，管理的森林超过100万公顷；参与社区林业项目的家庭约145万户，累计占全国人口的35%。
发展社区林业的目标
尼泊尔实施社区林业是政府在一定时期内将国有林交给当地社区管理。社区森林使用者小组在管理国有森林资源的同时，有权通过采集薪柴、畜禽饲料与其他非木质林产品等，以满足乡村家庭对森林产品的基本需求。社区林业的总目标是实现林业可持续发展，具体包括：满足乡村家庭对森林产品的基本需求；保护森林生态系统与遗传资源；加强林地资源保护，防治林地退化；促进社区经济与国民经济发展。
从空中俯瞰尼泊尔纳尔马村。埃利阿迪莫哈玛德摄
社区林业利益相关者的相互关系
1957-1975年，尼泊尔推行森林国有化政策，国有林由林业部门管理。1976年引进社区林业管理模式之后，越来越多的国有林由地区林业局移交给社区森林使用者小组管理，社区森林使用者小组联合会与国际援助机构也在社区林业发展中发挥积极作用。林业部门受制于人力与财力，实施单独管理的难度很大。而当地森林使用者小组拥有大量乡土知识，熟悉当地森林植被特点与野生动物习性，能有效组织村民家庭参与森林资源保护与利用。社区森林使用者小组联合会联合了全国的森林使用者小组，代表他们与政府就社区森林资源保护与利用问题进行谈判，尽可能为森林使用者小组争取最大的权益。
社区林业实施成效
从较高海拔角度来看典型的中山社区Manij 阿帕德海摄
森林能为当地居民家庭提供直接与间接民生福利。其中，直接福利包括从森林中获取食物、薪炭材、木材、饲料、建筑材料与药物等；间接福利包括流域保护、侵蚀控制、土壤改良与农田防护等。基于可持续生计视角，社区林业发展的主要成效体现在五大方面。
自然资本。社区林业管理实践促进了林地、水、野生动植物、生物多样性、环境与非木质林产品等自然资源的保护与生产。林地与林木可为村民增加收入，增强幸福感，提供直接福利，同时通过水土保持与防风固沙等方式提供间接福利。森林通过提供薪柴等日常用品满足社区森林使用者短期需求，也通过提供建筑用材等木质林产品满足长期需求。
物质资本。社区森林使用者小组基金用于饮用水、灌溉、环境卫生、能源、交通、通信与住房等基础设施建设与社区活动开展，改善社区贫民生计。在许多乡村地区，急需的生活设施较匮乏，森林使用者小组依托社区林业项目，通过修建乡村公路、桥梁、乡村建筑物、学校和庙宇等，为乡村社区积累物质资本。
人力资本。地区林业局和尼泊尔林业高校、科研院所为社区森林使用者举办关于健康、信息与技能方面的培训班，提高村民特别是穷人各方面的素质。社区使用者小组联合会特别注意吸收女性和贫困人口参与，锻炼弱势群体的组织管理能力。
社会资本。社区福利的增加与减少，取决于个人能力、参与组织活动频次以及对涉及生计的权利与义务的了解情况。社区森林使用者小组通过在地区与国家层面创建社区森林使用者小组联合会，增强森林使用者的凝聚力，谋划社区林业发展方向。社区森林使用者小组联合会通过加强与政府、非政府组织等不同利益主体沟通与协调，通过举办关于反对性别歧视与种族歧视研讨会，维护森林使用者小组的权利。据统计，在尼泊尔社区森林使用者小组联合会中，女性人数已经达到1072名。
金融资本。绝大多数社区森林使用者小组都会建立社区基金。社区基金融资渠道主要包括出售林产品、接受各类捐助以及开展森林旅游。依托社区基金，森林使用者小组经常开展小额贷款业务，并优先照顾女性和穷人。
社区林业实践经验
兑现政治承诺。社区林业在尼泊尔取得成功很大程度上归功于政府兑现政治承诺。政府将社区林业作为森林治理的重要手段，在国家林业发展规划中给予优先发展地位。地区林业局积极帮助森林使用者小组发展社区林业。
鼓励利益相关者参与政策制定。政府积极鼓励利益相关者参与社区林业政策制定。政府邀请非政府组织、私营部门组织研讨会，研究制定社区林业治理相关政策法规。1987年首轮研讨会就促成了林业部门总体规划出台。随后的研讨会催生了森林法与森林管理条例，推动社区森林使用者小组联合会成立。
发挥民间团体作用。许多民间团体支持社区林业发展。他们在提高社区林业认知、指导能力建设、促进经验分享方面发挥积极作用，并支持社区参与国家层面林业政策制定。
重视边缘群体的参与。社区林业的成功还与边缘群体利益保护有关。全国由女性牵头的社区森林使用者小组数量已经超过千个，且数量仍在不断增长。在制定社区林业章程与森林经营方案过程中，尊重边缘群体利益诉求，甚至特意制定亲贫的具体条款，保护边缘群体的权益。
尼泊尔实践的启示
发挥基层民主，鼓励村民参与森林管理。尼泊尔社区林业注重基层民主，积极推行“自下而上”的参与式决策方式，尊重村民的意愿，改变了传统林业扶贫中单纯强调“自上而下”决策的习惯做法。发挥基层民主，允许村民自主选择森林资源利用措施，提高了村民参与森林管理的积极性，增强了减贫脱贫的信心。集体林权制度改革是激发林地生产力与发挥林业扶贫作用的重要政策。发挥基层民主，能从两方面影响产权改革的扶贫效果，一方面通过下放林地承包经营权和林木所有权，保障村民林业投资的合法权益；另一方面，村民通过参与村民大会或村民代表大会等民主决策活动，了解林权改革和明晰产权的意义，进而增强林业投资的信心。
还权于民，保障村民的森林权益。目前，我国正在进行林权制度改革，国有林改革全面推进，集体林权制度改革不断深化。为此，必须对传统的林业管理理念进行改造。过去提“让利于民”，是指把一部分森林权益让给村民，属于“德政”范畴；而如今“还权于民”，是指把原本属于村民的森林权益归还给村民，属于“纠错”范畴。坚持“还权于民”的新理念意味着必须坚持以人民为中心，尊重和维护村民的森林权益。当前，集体林权制度改革已体现了保护村民的森林权益，但国有林改革如何保证周边村民森林权益目前仍处于探索之中。可供探讨的路径包括：一是通过政府购买服务的方式聘用当地村民参与国有林管理；二是允许村民从国有林中采集非木质林产品。
发挥乡村专业合作组织的作用。乡村合作组织既是开展参与式培训的有效纽带，又是村民自我学习、自我提高与自我管理的有效平台，也是促进村民与政府之间沟通的机制。我国乡村可借鉴国外森林使用者小组和森林联合会经验，加强各类乡村专业组织建设。
保护乡村弱势群体的权益。无论是发展中国家还是发达国家，在乡村社区，相对于男性与主体民族，女性与少数民族通常处于弱势地位。在我国一些乡村，“男主外、女主内”的传统文化意识仍然很强烈，男性扮演户主角色，女性更多处于从属地位；而一些少数民族由于语言沟通与文化教育等原因，参与集体管理的能力不足，也陷于弱势地位。在林业支持乡村发展过程中，应主动听取乡村弱势群体呼声，引导他们参与相关决策，从机制上保障乡村弱势群体的权益，提高他们在乡村社会中的地位。
来源：中国绿色时报3月20日
