近日，中共中央办公厅 国务院办公厅发布了《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》（以下简称《意见》）。《意见》提出自然资源资产产权改革总体目标——“到2020年，我国将基本建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效的自然资源资产产权制度”。自然资源资产产权制度作为监管自然资源开发利用、加强生态保护、促进绿色发展的一项重要制度，为完善生态文明制度体系、保障国家生态安全和资源安全提供有力支撑，是实现生态文明的重要抓手。因此，对自然资源产权制度改革相关内容进行系统的梳理，为推进自然资源产权制度改革提供理论支撑。

一 自然资源产权制度相关的基本概念

（一）什么是自然资源资产产权？

改革开发以来，在我国自然资源开发利用保护过程中出现自然资源资产底数不清、所有者不到位、权责不明晰、权益不落实、监管保护制度不健全等问题，导致产权纠纷多发、资源保护乏力、开发利用粗放、生态退化严重，严重影响了我国经济社会建设与发展。为了解决这一问题，自然资源资产产权这一概念于 2013 年才提出，具体是指可用于流转交易的具有资产属性的那部分的自然资源的各项权能，包括所有、占有、处分、受益权利的总和。通过市场机制形成对自然资源的使用进行配置，可实现自然资源的收益性和其价值。

（二）什么是自然资源资产产权制度？

自然资源资产产权制度是利用经济和法律的手段对在开发利用过程中的自然资源进行保护的制度。随着自然资源的稀缺性和生态利益的问题不断上升，实现自然资源可持续开发和利用就成了重中之重。为自然资源确定一个明确的“主人”，规定其权利，包括所有权、使用权、处分权和收（受）益权等，规定其义务和责任，通过一个权责明确的主人来实现对自然资源的确定责任负责者，以实现自然资源经济效益、生态效益和社会效益最佳配置。

二 我国自然资源产权制度改革的政策演进

2013 年，党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在第十四部分“加快生态文明制度建设”中首次规定了要健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，“对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记， 形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度”。

2014 年，党的十八届四中全会作出的 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，“建立健全自然资源产权法律制度，完善国土空间开发保护方面的法律制度，制定完善生态补偿和土壤、水、大气污染防治及海洋生态环境保护等法律法规，促进生态文明建设”。

2015年中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》从建立统一的确权登记系统、建立权责明确的自然资源产权体系、 健全国家自然资源资产管理体制、探索建立分级行使所有权的体制、开展水流和湿地产权确权试点等方面提出了健全自然资源资产产权制度的具体措施。

2016 年12月，国务院印发《国务院关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》， 针对土地、水、矿产、森林、草原、海域海岛等六类国有自然资源的不同特点和情况， 分别提出了建立完善有偿使用制度的重点任务。

2017 年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于创新政府配置资源方式的指导意见》从建立健全自然资源产权制度、 健全国家自然资源资产管理体制、完善自然资源有偿使用制度、发挥空间规划对自然资源配置的引导约束作用等方面规定了创新自然资源配置的方式。同年，党的十九大报告进一步深化和具体化了自然资源产权制度改革的要求与表述，将其置于“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”的高度，提出要“加强对生态文明建设的总体设计和组织领导， 设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构， 完善生态环境管理制度， 统一行使全民所有自然资源资产所有者职责， 统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责， 统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责”。为更好地贯彻落实党代会和党的全会精神，中央出台了一系列政策文件。

2019年4月14日中共中央办公厅国务院办公厅印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》，该《意见》提出了健全自然资源资产产权体系，明确自然资源资产产权主体，开展自然资源统一调查监测评价，加快自然资源统一确权登记，强化自然资源整体保护，促进自然资源资产集约开发利用，推动自然生态空间系统修复和合理补偿，健全自然资源资产监管体系，完善自然资源资产产权法律体系九大主要任务。

三 我国自然资源资产产权制度存在的问题

自然资源资产市场交易机制不成熟

我国自然资源资产的配置方面，目前基本上由政府来进行把控，市场的作用基本上为零。因为我国现有的自然资源产权归国家所有或集体所有，根据我国长期形成的自然资源利用模式，自然资源的开发利用基本上是通过行政许可来完成，所以我国自然资源的配置依靠行政权力的现象极为普遍。根据我国现有法律规定，我国自然资源属于国家所有或集体所有。这种体制下的自然资源开发利用者，没有任何心理负担，觉得自己是自然资源的主人而随意的进行开发利用，必然形成“无偿、无序、无期限”的三无后果。

我国自然资源资产产权法律不健全

目前我国针对自然自有资产产权制度，并没有专门的法律进行规定。在政府文件中提出，并不断进行理论上的完善，但尚未在法律中进行规定。

自然资源资产产权具体主体虚位

所有者界定不清。自然资源资产产权的主体是谁？我国法律规定了国有的自然资源所有权由国务院代理，集体自然资源由集体组织代理。但具体现实的自然资源，其自然特点和分布状况决定了自然资源必须有确定级别的政府和确定级别的部门来进行管理。但这些法律都未做明确规定。没有一个明确的主体，自然资源资产的权属又如何清楚，责任又如何明确？

管理者职能不明。目前我国政府对自然资源资产的管理上的问题主要表现在两个方面，一是“缺位”，即管理者对其负责的自然资源资产的管理上没有做到有效的管理；二是“越位”，即由于自身利益的倾向性和自然资源管理分工划分的不明确性，自然资源的管理者可能存在超出其部门职能权限的管理。出现这两个问题的主要原因还是没有对自然资源资产产权进行确定的主体界定，导致各部门之间出现利益相互争执而出现责任就相互推诿。

使用者开发无度。由于国有自然资源所有权得不到贯彻，使得类似的“公地悲剧”“公湖悲剧”“公山悲剧”一再上演。这种利用方式造成了很严重的后果，那么反思人类，为什么会这样呢？因为使用者在追求自身利益最大化的时候，根本不考虑环境和自然资源的可持续利用，而自然资源的管理者或者所有者也没有对这些使用者予以自然资源生态利益方面的限制。这些限制包括各种税收、保险等各种经济杠杆政策，以对使用者的决策造成增加成本的影响[26]。

自然资源资产产权流转机制不健全

市场机制不健全。我国自然资源可作为资产进行以市场调节为主的产权化管理的部分并不在少数，但我国自然资源资产的有偿使用和开发机制仍尚未完全建立，大部分自然资源资产的价格仍远远偏离价值。而这种政府主导下的自然资源无偿开发利用，使得自然资源被大量的、低效率的开发利用，造成了自然资源的浪费和破坏。

政府宏观调控机制不完善 。目前，我国的宏观调控政策都只是刚刚出台，很难适应当前的自然资源资产产权制度的发展。作为自然资源资产的管理者，各政府部门就应该完备的承担起作为“裁判”的角色，严格依法行政，通过一系列政策和法律来为自然资源的合理开发利用保驾护航。同时，做好对自然资源管理过程中的监督，以保证行政权利对自然资源资产产权进行调节的过程中符合法律的规定。

自然资源资产产权制度监督保护机制不完善

我国自然资源资产产权制度的监督保护中主要存在以下问题：一是对自然资源资产的监管存在缺位和越位现象，因为自然资源的经济价值属性，而自然资源资产产权的管理者同时兼任监督者，其职能之间存在相互交叉，不能形成对自然资源资产产权的有效监督和保护。二是在自然资源开发利用过程中的外在的监督机制较少，人们对自然资源开发利用的监督方式较少，只能在问题发生后，通过一些片面的报道和传闻进行了解，无法形成有效的人们群众监督。

四 自然资源资产产权制度改革相关意见

自然资源部综合司有关负责人说，为解决自然资源所有者不到位、使用权边界模糊等问题，意见提出多方面主要任务，首当其冲就是健全自然资源资产产权体系，推动自然资源资产所有权与使用权分离，加快构建分类科学的自然资源资产产权体系，处理好所有权和使用权的关系，创新自然资源资产全民所有权和集体所有权的实现形式。

土地方面。落实承包土地所有权、承包权、经营权“三权分置”，开展经营权入股、抵押，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，加快推进建设用地地上、地表和地下分别设立使用权，促进空间合理开发利用；

矿产方面。探索研究油气探采合一权利制度，加强探矿权、釆矿权授予与相关规划的衔接，依据不同勘查阶段地质工作规律，合理延长探矿权有效期及延续保留期限，根据矿产资源储量规模，分类设定采矿权有效期及延续期限，依法明确采矿权抵押权能，完善探矿权、采矿权与土地使用权衔接机制；

海洋方面。探索海域使用权立体分层设权，加快完善海域使用权出让、转让、抵押、出租作价出资（入股）等权能，构建无居民海岛产权体系，试点探索无居民海岛使用权转让、出租等权能。完善水域滩涂养殖权利体系，依法明确权能，允许流转和抵押。理顺水域滩涂养殖的权利与海域使用权、土地承包经营权，取水权与地下水、地热水、矿泉水采矿权的关系。

为此，政府提出研究建立国务院自然资源主管部门行使全民所有自然资源资产所有权的资源清单和管理体制。探索建立委托省级和市（地）级政府代理行使自然资源资产所有权的资源清单和监督管理制度。完善全民所有自然资源资产收益管理制度，合理调整中央和地方收益分配比例和支出结构。华夏土地网认为推进农村集体所有的自然资源资产所有权确权，依法落实农村集体经济组织特别法人地位，明确农村集体所有自然资源资产由农村集体经济组织代表集体行使所有权，农村集体经济组织成员享有合法权益。强调保证各类市场主体依法平等使用自然资源资产、公开公平公正参与市场竞争，同等受到法律保护。

参考文献

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[8]中国自然资源报.自然资源资产产权制度改革要点解读.2019-4-15