本文曾发表在“四月”网上。不知何故，仅半年无法登陆。考虑到如今赴美人员越来越多，本文对进境美国有所帮助，故转发于此。

因本文较长，分两次贴上。

“9·11”后美国进出境机构改革

【摘要】随着今年1月27日美国新任总统特朗普“入境限制令”的签发，立即在许多国家和地区掀起轩然大波！一时间，美国的海关边境防卫局（CBP）和移民海关执法局(ICE)这两家执法机构的名称，不断见诸于各国媒体的相关新闻报道中。令人遗憾的是，由于这两家执法机构系美国遭“9·11”恐怖袭击后重新整合的，与传统意义上的移民局和海关大不相同，非但一些国内的新闻媒体不甚了解——在相关报道中，还是使用“海关”和“边检人员”等习惯的称呼，就连一些经常进出美国的国人也没搞清楚——仍然在其文章或表述中沿用“移民局”等的老说法。那么，现今的美海关边境防卫局（CBP）和美移民海关执法局(ICE)与传统意义上的移民局及海关到底有何异同呢？这就是本文所要探讨的。

【关键字】美国土安全部 美海关边境防卫 美移民海关执法

自2003年3月1日起国际旅客入境美国，查验护照和签证的就不再是传统意义上的移民官员（在中国是边检），而是美国海关边境防卫局（CBP）验证官了。当你将护照递交查验的同时可以看到，验证官的臂章和胸章上赫然显示着CBP的标识。

资料图（取自网上）：美国CBP

CBP徽章。（图片取自网上）

CBP臂章。（图片取自网上）

那么，原来的移民归化署哪去了？

实际同世界绝大部分国家一样，美国此前进出境执法机构的设置，也是按照移民局“管人”、海关“管物”的格局设立的。但经历了“9·11”恐怖袭击后，美国政府发现这种传统的进出境口岸执法机构设置，难以防范来自境外的蓄意恐怖袭击，保卫美国的本土及人民生命财产的安全，因此必须按照新的反恐战略进行必要的改革。因此美国土安全部成立后立即对进出境口岸设置进行整合，于2003年3月1日建立了两个新的口岸执法机构：美国移民海关执法局（US Bureau of Immigration & Customs Enforcement，简称ICE）和美国海关边境防卫局（US Bureau of Customs & Border Protection，简称CBP）。

鉴于这两个新组建的执法机构隶属于美国土安全部，而且是由美国土安全部的主持下重新组建的，所以要想搞清楚这两个机构的来龙去脉，还得先来简要说说美国政府2002年11月新成立的超级大部——美国土安全部（U.S. DepartmentT of Homeland Security，简称DHS），这样有助于对这两个执法机构重组的进一步理解。

一、痛定思痛

2001年1月20日，乔治·W·布什（以下简称小布什）正式入主白宫，成为美利坚合众国的第四十三任总统，此时的美国一超独大——放眼天下无人能敌！因此小布什总统踌躇满志跃跃欲试，要在维护以往传统的基础上启动新的开端。没想到突兀其来的“9·11”恐怖袭击，彻底打乱了其时美国的战略布局！为了防止和应对新的恐怖袭击威胁，小布什总统随即成立国土安全委员会并在白宫建立国土安全办公室，针对美国面临前所未有的恐怖主义威胁及“9·11”恐怖袭击产生的原因进行分析和研究。同时责成安全顾问汤姆·里奇负责研究，联邦政府应如何应对随时可能发生且难以预料的恐怖袭击。2002年6月，小布什总统正式向国会提出了组建国土安全部的建议。

图1：乔治·W·布什总统建立国土安全部的建议

小布什总统在“建议”中指出：

“时至今日，没有一个政府机构的首要任务是国土安全。确切地说，国土安全的责任分散在超过一百家不同的政府机构内。美国需要的是提高防卫现时威胁的能力，并足够灵活有助于应对未来难以确定的威胁这样一个单独的一元化国土安全体系。”（注1）

图2：图中的粗框为重组前涉及反恐的部门及执法机构(图片取自《The Department of Homeland Security》)

  “总统又指示国土安全顾问汤姆·里奇将联邦政府作为整体来考虑，研究确定目前的机构是否能应对现时的恐怖威胁并预测以后未知的威胁。经过仔细研究后——结合‘9·11’的经验教训以及在反恐战争中获取的敌方情报信息——总统最终确定，国家需要一个大一统的国土安全机构。”（注2）

那么，小布什总统所确定的这个“国家需要一个大一统的国土安全机构”到底有多大规模？有那些过去隶属于各部的机构将被划入新的“国土安全机构”呢？请参见下图。

2002年6月6日国土安全部拟吸收的机构

图3：本图为国土安全部成立之前，主要涉及国土安全的内阁部门和机构。其中蓝色的机构是准备吸收进国土安全部的，红色的系拟要被重组的。

2002年11月25日，小布什总统在白宫签署《2002年国土安全法》，宣布成立国土安全部（U.S. Department of Homeland Security，简称US DHS）。根据新调整的反恐战略和小布什总统的指令，其时的美国政府首先将原属财政部的海关署和原属司法部的移民归化署及其它20个过去隶属于不同部门的执法机构，全部吸纳入到新成立的美国土安全部。如此以来，美国土安全部就成为现今美国政府的超级大部——初始仅正式雇员就有十八万之多，加上临时雇员共达二十二万余人！由于下属机构过多——仅署局级直属机构就超过二十家！为确保机构的高效运转，国土安全部又将内部组织结构划分为四个委员会：边境运输安全（Border and Transportation Security）；应急反应（Emergency Preparedness and Response）；生化及核辐射对策（Chemical, Biological, Radiological and Nuclear Countermeasures）；情报分析及基础设施防护（Information Analysis and Infrastructure Protection）。

国土安全部甫一成立，首先就依照小布什政府新制定的反恐战略，对过去的海关署（Customs Service）和移民归化署(Immigration &Naturalizeation Service)，进行前所未有的改革与整合——将其整合为两个全新的、不同于以往的执法机构：海关边境防卫局（US Bureau of Customs & Border Protection，简称CBP）和移民海关执法局（US Bureau of Immigration and Customs Enforcement，简称ICE）。之所以说这两个执法机构是全新的、不同于以往的，主要是基于其主要任务及分工管理范围与传统意义上的移民局和海关完全不同。

美国土安全部为什么要对这两个机构动大手术呢？

这是因为，美国土安全部的专家们具体分析研究美国为何没能防住“9·11”恐怖袭击时发现，“9·11”进行恐怖袭击的罪犯们在之前两年多的时间里，携带大量美元现钞多次进入美国境内，这当然会引起其时美移民署和海关署的注意。这两个机构下属的调查部门分别派员进行跟踪调查，但仅发现这些人进入美国主要是学习民航飞机的驾驶技术。由于此前无论是美移民署还是美海关反恐都不是主业，再加上两家机构基本上是各干各的——除移民局将非法入境分子的行李物品及违禁品交由海关处置或海关将查缉走私时发现的非法移民交给移民局之外，其它方面几乎从无紧密地相互协作也就谈不上情报信息的交流，因此双方的调查人员最终也没能及时发现和制止“9·11”恐怖袭击的发生。

美国土安全部的专家们在此基础上进一步认识到：

“其时，当一艘（国际航行—笔者注）船舶驶入美国港口时，海关、移民署、海岸警备队、农业部（指其下属的动植物检疫—笔者注）以及其它有司法管辖权的部门人员纷纷各自先后登轮行使职权。海关负责监管船上的货物等。移民署负责监管船上的乘员。海岸警备队负责船舶靠岸前的监管（注3）。农业部（动植物检疫人员—笔者注）对某些特定货物（或物品）实施检疫。虽然海岸警备队有权代理其它所有执法部门对海面上的船舶实施全面监管，但在执法实践中亦无法有效防止潜在的恐怖人员及物品的非法进入。

设想一下这样的情景：假如海岸警备队在水面上对船舶进行检查，发现船上有非法移民要交由移民署按照美国移民法进行处理。假如查发潜在的危险货物或物品则要依赖海关进行查扣。令人遗憾的是，这几个机构并不总是能迅速及时地分享必要信息。

所以，现行的监管体制难以在海上就逮捕涉嫌恐怖的嫌疑分子和扣押涉嫌恐怖袭击和违法的危险货品，只能允许他们进入港口并可能偷偷溜（运）进我们的社会，危险品也能实际进入我们的港口进而威胁到美国人民的生命安全。”（注4）

为了彻底解决这种分散执法且效率不高的问题，美国土安全部决定对其时的进出境口岸执法制度和机构进行彻底改革，将过去两个最主要的执法机构——海关署和移民归化署经过整合后，建立成两个崭新的以反恐为主旨的分工协作、互不隶属执法机构：以过去的海关署为主，组建口岸与边境管理执法大一统的海关边境防卫局（US Bureau of Customs & Border Protection，简称CBP），局长由原海关署署长担任；以过去的移民归化署为主，组建负责对境内外恐怖威胁及涉嫌违反移民法和海关法等犯罪调查的移民海关执法局（US Bureau of Immigration & Customs Enforcement，简称ICE），原移民归化署署长被任命为局长。

那么，这两个新建的执法机构的职权范围是如何划定的呢？

二、CBP与ICE的分工及职权范围

美国土安全部对这两个局的分工及职权范围划分的原则，简单地说，是按照一线和二线来划分的。也就是说，由新成立的海关边境防卫局（CBP）负责统一实施进出境口岸及边境的监管及执法，形成美国土反恐的第一线。而移民海关执法局（ICE）则在海关边境防卫局（CBP）的背后——即所谓的二线，主要负责对境内重大的恐怖嫌疑和走私案件展开刑事调（侦）查，以及检查和清除境内联邦重大基础设施的安全隐患。

两局的分工及协作简介如下。

（一）海关边境防卫局（CBP）

如前所述，其时的美国政府要在口岸建立的，是以反恐为主旨的大一统执法模式。将原移民规化署的口岸验证、执法及边境巡逻和原属农业部的口岸动植物检疫等机构，统统划归以海关为主组建的海关边境防卫局（CBP）。如此以来，美国的进出境口岸及边境所有的监管和执法，同由大一统的海关边境防卫局（CBP）管辖。与此同时，国土安全部将原海关属下的调查局调出，划归新成立的移民海关执法局（ICE）。此外，该局还负责延伸到境外的相关执法活动，如（输美）集装箱安全倡议(CSI)等。

根据反恐主旨及新的扩大的业务管辖范围，新成立的美国海关边境防卫局(CBP)对其组织架构重新设置：

——特别行动(Field Operation)

——边境巡逻(Border Patrol)

——国际事务(International Affairs)

——法规(Regulations & Rulings)

——贸易政策管理(Strategic Trade)

——训练发展(Traing & Development)

——财务(Finance)

——人力资源管理(Human Resources Management)

——信息技术司(Information & Technology)

另设有九个办公室，直属局长(Commissioner)和副局长(Deputy Commissioner)管辖：

——情报办公室(Intellegence)

——过渡管理办公室(Transition MGMT)，（临时性的）

——反恐办公室(Anti-Terrorrism)

——贸易关系办公室(Trade Relations)

——主任参事办公室(Chief Council)

——公共事务办公室(Public Affairs)

——国会事务办公室(Congressional Affairs)

——政策规划办公室(Policy & Planning)

——招募办公室(EEO)

其时新成立的美国海关暨边防卫局(CBP)，共有四万多联邦正式雇员，并在原海关、移民及动植检等各项业务制度的基础上，设置一系列新的与反控职责相关联的业务制度。这些业务制度主要是：

——（输美）集装箱安全倡议(Container Security Initiative，简称CSI)。考虑到每年约有超过2亿只输美海运集装箱的现实，美海关边境防卫局(CBP)计划在全世界20个最大输美集装箱港口派驻关员，负责对输美集装箱进行事（起运）前检查或查验，截止到2003年已与其中的18个港口签订此协议（其中包括中国的上海、深圳及香港）。

——海关与贸易界合作反恐计划(Customs—Trade Partnership Against Terrorism)。通过海关与进出口贸易商的合作，促使进出口贸易商按照海关提出的反恐要求，对其自身的生产(Production)，运输(Transportation)，进口(Importation)，分销(Distribution)等供应链(Supply Chain)的各个环节进行安全防护，达到输美货物安全目的。

——智能边境安全系统(Smart Border Security System)。通过先进的计算机系统，高科技的检查检验设备，现代化的监管理念等，在确保反恐和有效打击走私违规的前提下，加快进出境旅客与货物及物品等的通关速度。

—— 一张面孔对外（One Face At Border）。根据口岸及边境整合的实际情况，为方便合法旅客及其行李物品等的快速通关，海关暨边境防卫局（CBP）成立伊始，即开始设计将查验护照、旅客行李物品检查及动植物查验有机结合在一起的监管制度。

——设置设立反恐及反走私通关数据自动分析锁定系统。通过情报信息资料共享，情报部门对进出境旅客及货物报关数据分析研究并提供的准确情报线索，用先进的计算机系统发现并锁定有嫌疑旅客及有疑点的货物，提高查缉和查发的准确率。

——施行提前申报制度。在原提前报关的基础上，要求航运公司尽量提前将旅客及货物清单（Manifest）的电子数据登录到海关的通关系统，规定确切的出境旅客名单不迟于飞机起飞30分钟前申报，进境的旅客及货物在飞机离地30分钟后立即报关，使CBP调查人员有较为充裕的时间进行数据分析。

此外，美海关边境防卫局(CBP)还在原有的监管制度内，增添了反恐的内容，如对港口、运输工具、集装箱和货物等进行必要的安全检查等。

除上述几项外，积极加强与有关部门的情报信息的交换及交流，确保相关信息的共享。如密切与美国海岸警备队的联系配合，构筑海、岸一体的反恐打私防线。与海运及航空公司、报关运输公司等企业建立合作伙伴关系，通过登录其计算机系统，拓展情报来源，及时查发可疑情况及有关线索。同时将重大的需要深入调查的走私案件及线索移交移民海关执法局（ICE）调查处理，双方及时互通和交流有关走私犯罪情报信息。

（二）移民海关执法局（ICE）

根据国土安全部的指示及安排，原移民归化署被一分为三：首先将口岸验证、执法及边境巡逻调出，划归新成立的海关边境防卫局(CBP)。其次将入境签证和居留申请、入籍归化和难民申请及收容等移民事务，移交给新成立的美移民归化署（U.S. Citizenship and Immigration Services 简称CIS)。最后是将原移民归化署负责涉及移民法的刑事侦查、拘押、遞解等业务的调查局，与负责涉及海关管辖范围的调（侦）查、情报等的调查局以及原联邦保卫署合为一体，组成崭新的移民暨海关执法局（ICE）。主要任务是依据边境监控、海关、贸易及移民等联邦法律，打击违法犯罪以促进美国的国土及公共安全。

该局成立之初有一万五千多名正式的联邦雇员，其后随着空警及海空行动等内部机构的设置，迅速膨胀到三万多正式雇员。该局成立后在全美各地设置25个分支执法机构(office)，是美国政府内仅次于联邦调查局的第二大联邦执法机构。该局局长同时被任命为国土安全部的部长助理，直接向（国土安全部）部长负责并报告工作。

该局最初内部机构设置为七个司（署）及两个司级办公室：

——行动(Operations)，下设11个组

——调查(Investigations)，下设海外行动组

——情报(Intelligence)

——海空行动(Air& Marine Operations)

——扣押遞解(Detention & Removal)

——联邦保卫署(Federal Protective Service)

——联邦空警署(Federal Air MartialL Service)

——职责办公室（Office of Professional Responsibility）

——法律顾问办公室（The Office of the Principal Legal Advisor，OPLA）

另有七个直属局办公厅主任管辖的办公室及代管的两个国土安全部办公室——公共事务办公室（Public Affairs）和国会事务办公室（Congressional Relations）。

——公共事务办公室（Office of Public Affairs）

——国会事务办公室（Office of Congressional Relations）

——行政秘书办公室（Office of the Executive Secretariat）

——拘押政策规划办公室（Office of Detention Policy & Planning）

——高级顾问办公室（Senior Advisor to the Director）

——公民权利办公室（Diversity and Civil Rights Office）

——特别助理办公室（Spcial Assistan）

为有助于或加深对移民海关执法局（ICE）活动的理解，有必要对该局主要负责执法行动内部机构的具体职责范围进行简要介绍。

1、行动(Operations)：主要负责对美国境内涉嫌恐怖袭击及有违反移民和海关法嫌疑的人员和货物（品）实施抓捕、扣押、查缉等执法行动。

2、调查(Investigations)：主要负责对境内有组织的人口走私、非法移民的运输、藏匿、转移及难民收容和侵犯人权方面进行犯罪调查；对境内集团性武器弹药、毒品、麻醉品及违禁品的运输、贩卖等走私犯罪进行调查；海关边境防卫局(CBP)移交的重大走私案件及需要进行后续调查的商业瞒骗（包括侵犯知识产权，假冒等）、洗钱、大规模现钞等重大走私案件，以及违反出口国别贸易政策非法出口可能危及国家安全军民两用设备案件的调查；涉嫌恐怖袭击的调查以及境内外网络犯罪、虐童及侵犯人权和战争犯罪等方面的调查。

3、情报(Intelligence)：负责本局执法范围内情报信息的搜集与分析，将有价值的情报资料数据通过计算机系统传输提供给本局及国土安全部的其它执法部门。主动积极加强与海岸警卫队（US Coast Guard）及海关边境防卫局(CBP)等执法机构情报信息交换及交流。

4、海空行动(Air& Marine Operations)：通过巡查和侦查发现确定并阻击来自空中及海上的涉恐人员及武器装备、人口、毒品和其它违禁品等的走私活动进入到美国境内，确保护美国土及境内安全，保证美国人民免受其侵害。

5、扣押和遞解(Detention & Removal)：负责对确认违法入境的外国人和非法移民及取销居留资格外国人的扣押及遞解出境，以及被国际刑警通缉经法庭确认的和潜逃至美国签有双边引渡协议的犯罪嫌疑人的遞解及遣返等。

6、联邦保卫署(Federal Protective Service)：通过对全美8，800余处联邦基础设施和建筑物及其周边居民的治安和安全保卫，降低这些基础设施及建筑物潜在的外来恐怖威胁，保护在建筑物内工作的联邦机构的安全正常运转。

7、联邦空警署(Federal Air MartialL Service)：新组建的执法机构。主要的职责是通过其执法效能，侦查、制止、击败以美国航空器、航空港、旅客、机组为目标的敌对行动，提高美国公众对航空系统安全的信心。

    通过以上对海关边境防卫局(CBP)和移民海关执法局（ICE）简要介绍，可以大致搞清这两个执法机构的具体分工与协作。

（待续）