随着对传销行为认识的深化，以及经济社会和法治建设的发展，我国对传销行为的规制，经历了一个从“允许进入—限制发展—全面禁止—规范直销打击传销”的演变历程。

我国规制传销工作发展历程

20世纪90年代初，国外一些直销公司开始进入中国。当时，直销、传销是混为一谈的。随着对传销行为认识的深化，以及经济社会和法治建设的发展，我国对传销行为的规制，经历了一个从“允许进入—限制发展—全面禁止—规范直销打击传销”的演变历程。

允许进入时期

上世纪90年代，国际上一些直销企业进入我国。这一时期，由于对传销活动的特殊性研究不够，对传销这种新型销售模式并不了解，管理经验不足，没有予以禁止，也缺乏相关的法律和行政规制。以上门推销为主要形式的传销，迅速从我国沿海波及内地，传销公司遍地出现。一些不法企业、组织混水摸鱼，肆意敛财，一时间真假传销鱼目混珠，行业混乱不堪、无序发展。截至1995年12月底，全国共有从事传销经营的企业163家，参加人员约40万至50万人。

限制发展时期

从1993年起，随着非法传销引发的各类事件纠纷不断被媒体曝光，政府部门开始关注传销的发展动态。1994年8月11日，国家工商行政管理局发出《关于制止多层次传销活动中违法行为的通告》(工商公字﹝1994﹞第223号)，要求加强对多层次传销活动的监督管理，对以多层次传销名义从事违法活动的行为坚决予以查处。

同年9月2日，再次发出《关于查处多层次传销活动中违法行为的通知》(工商公字﹝1994﹞第240号)，要求暂停采用多层次传销方式经营企业的登记注册;对已登记注册的相关企业，责令停止此类经营方式;确需采用多层次传销方式的，必须经国家工商行政管理局核准。

此后，多层次传销发展的势头得到了一定遏制，但因有的地方未对传销企业作清理检查，还陆续发展了一些传销企业，使多层次传销活动又有所蔓延。1995年9月22日，国务院办公厅发出《关于停止发展多层次传销企业的通知》(国办发﹝1995﹞50号)，认为我国目前不具备开展多层次传销的条件，决定停止发展多层次传销企业，要求传销企业停止发展传销员，不得扩大营业活动，严禁跨地区传销。

同年10月17日，国家工商行政管理局制定《关于审查清理多层次传销企业的实施办法》，进一步对传销企业进行审查清理。全国先后取缔擅自开展多层次传销企业114家，查处非法传销案件128起。在整顿的基础上，1996年6月，国家工商行政管理局批准了41家传销公司和13家分支机构。

1997年1月10日，国家工商行政管理局发布《传销管理办法》(国家工商行政管理局令第73号)，明确传销是生产企业不通过店铺销售，而由传销员将本企业产品直接销售给消费者的经营方式，包括多层次传销和单层次传销，并对传销企业的设立和经营进行制度性约束。

全面禁止时期

因为传销的诈骗牟利本质，加上当时政府部门监管经验相对缺乏，广大群众消费心理不成熟，未能有效遏制非法传销的逐步猖獗。传销组织者鼓吹不劳而获，抬高商品价格，推销假冒伪劣商品，偷税漏税、走私贩私，“拉人头”、“囚禁式”传销愈演愈烈，甚至与黑社会团体、邪教等勾结，行业发展几乎失控，严重扰乱了正常经济秩序，造成社会管理的混乱。

对此，1998年4月18日，国务院发出《关于禁止传销经营活动的通知》(国发﹝1998﹞10号)，明确指出传销经营不符合我国现阶段的国情，已造成严重危害，对传销经营活动必须坚决予以禁止。至此，传销行为被确定为非法。此后，政府部门对传销行为基本保持高压态势、露头就打。公开的传销和各种变相传销活动很快被全面禁止，有些传销活动逐步转入地下。

2000年8月13日，国务院办公厅转发的原工商局、公安部、人民银行《关于严厉打击传销和变相传销等非法经营活动的意见》(国发﹝2000﹞55号)。2001年3月29日，最高人民法院《关于情节严重的传销或者变相传销行为如何定性问题的批复》(法释〔2001〕11号)，成为此阶段打击传销和变相传销的主要依据。按照批复精神;对情节严重的传销活动，以非法经营罪定罪从事传销或者变相传销活动，扰乱市场秩序，情节严重的，应当依照刑法第二百二十五条第(四)项的规定，以非法经营罪定罪处罚)。

规直打传时期

2001年12月，中国正式成为世界贸易组织(WTO)成员国。在加入世贸组织的议定书中，我国政府承诺入世3年内取消对“无固定地点批发和零售服务”的限制。直销是无固定地点批发和零售的主要形式，理应取消限制。

但那时公众对直销、传销界限的认识还比较模糊，且直销经营模式与传销高度相似，随时可演变为传销，国家没有立即放开对直销的限制，而是进行了较为深入的立法调研。

2005年8月，为兑现入世贸承诺，国务院借鉴域外禁止“金字塔销售”和直销管理的有关经验，并结合我国经济社会发展实际特点，颁布《禁止传销条例》和《直销管理条例》，确立了我国规范直销、禁止传销的格局。

为解决查处传销行为的行刑衔接问题，2009年2月28日，十一届全国人大常委会第七次会议审议通过的《刑法修正案(七)》增设了“组织、领导传销活动罪”，查处传销行为有了对应的刑事法律依据。

2010年5月7日，最高人民检察院、公安部出台《关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定(二)》，进一步明确了“组织、领导传销活动罪”的立案追诉标准。

2013年11月14日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部出台《关于办理组织领导传销活动刑事案件适用法律若干问题的意见》，对传销组织层级及人数的认定、传销活动有关人员的认定和处理、“骗取财物”的认定、情节严重的认定、“团队计酬”行为的处理、罪名的适用等问题提出了明确意见。

至此，禁止传销法律制度在形式上基本完整，进入了法治化轨道。

上述过程清晰地表明，我国对传销行为的规制，经历了从无到有、从懵懂到觉醒、从行政到刑事。伴随着对传销行为的认识深化和经济社会的发展，这一过程虽然磕磕绊绊，但毕竟逐步形成了基本完整的包括刑法、行政法、司法解释及规范性文件等在内的禁止传销法律法规体系。

对异地聚集式传销行为的整治

政府主导部门协同。《禁止传销条例》第三条明确了县级以上地方人民政府对查处传销工作的领导责任。实践证明，有效打击异地聚集式传销，地方政府足够重视非常关键。多年来总局和公安部力推的打击传销工作领导机制正是“地方党委政府领导，工商公安密切配合，各职能部门齐抓共管各负其责”。在2018年全国价监竞争工作会议上，市场监管总局副局长甘霖明确提出20字打传方针——“党政主导、政法牵头、部门协同、公众参与、综合治理”。目前，全国已有29个省(区市)建立了由政府或政法部门直接领导的打击传销工作机制。

持续开展专项行动。《禁止传销条例》颁布实施后，总局每年会同公安等部门联合开展打击传销专项行动，先后查处了一大批传销大要案件，有力打击了传销行为。

重点整治重点突破。根据投诉举报及社会反映情况，2018年总局确定了11个重点整治城市。把传销重点地区从省一级下沉到市一级，无疑抓住了打击异地聚集式传销工作的“牛鼻子”，11个重点整治城市党委、政府高度重视，整治效果显著。

综合治理夯实基础。2007年，中央综治办将禁止传销工作纳入综治考核范畴，打传工作在整个综治考评中占有1分分值，总局负责打分，考核对象为各地人民政府。到现在，该项考核已连续开展12年，综治考评成为市场监管部门争取地方党委、政府支持，开展打击传销工作的有力抓手。整治异地聚集式传销，打击是前提和保障，根本是抓好防控，防止回流，着力杜绝打而不死、遣而又返。防控工作仅靠单个部门力量难以取得实效，必须动员全社会力量，特别是调动基层组织的积极性，群防群控，齐抓共管，挤压传销活动生存空间。

加大宣传教育力度。打击传销，宣传教育的重要性不言而喻。要着力增强宣传教育的针对性和实效性，跟上互联网时代的步伐，借助各种新媒体开展形式多样的打传宣传教育活动。

加强协作提升效能。打击传销工作是一项复杂的系统工程，必须加强部门协作和区域执法协作，有效统筹执法力量，形成打击传销合力。

网络传销监测工作起步与发展

2011年起，总局开始加强网络传销监测工作，先后在福建省泉州市工商局、重庆市工商局尝试开展网络传销监测工作。2016年6月，总局下发《关于进一步做好查处网络传销工作的通知》(工商竞争字〔2016〕115号)，正式确定重庆市工商局、福建省泉州市工商局为总局网络传销监测试点单位，并明确了监测点单位任务分工。发展至今，这两个监测点已经成为全系统监测查处网络传销行为的中坚力量。

2017年8月，全国工商和市场监管部门创建无传销城市经验交流会暨加强打击传销工作会议(以下简称六盘水会议)之后，总局在深圳建立了网络传销监测治理基地，主要负责监测全网涉传信息，与腾讯公司对接，进一步深化“无传销网络平台”建设工作，协助做好涉及微信平台的案件的取证、调证工作。

打击网络传销“四步工作法”

2017年12月29日，张茅局长在全国工商和市场监管工作会议上部署全面做好2018年各项工作时指出，严厉打击各种形式的传销行为，适时开展对重点地区、重点领域的专项整治，全面落实线上监测、线下实证、多措处置、稳妥善后的“四步工作法”，广泛开展无传销社区和无传销网络平台创建工作，不断完善部门间信息共享、协作查处工作机制。

“四步工作法”是在分析研究传销发展演变规律、特点、要素基础上的具有针对性的探索，是对近年来全系统开展监测查处网络传销工作经验的总结提炼，是今后一段时期内打击整治网络传销工作的重要行动指引。

针对网络传销活动的四个阶段，即策划宣传期、扩展蔓延期、投机回报期、资金断裂期，六盘水会议提出建立完善三项工作制度。其中第二项制度就是在工商和市场监管部门内部建立完善线上监测、线下实证、快速反应的传销处置制度，运用大数据技术发现、推送涉传线索和信息，充分发挥大数据技术在信息收集、智能分析、深度挖掘、风险预警、案源移送等方面的优势作用，及时掌握全国网络传销态势和重大案件情况，进一步提高网络传销的监测预警能力。该制度可以看作是“四步工作法”的雏形。

六盘水会议后，总局对重庆监测点发现的1000余个涉嫌网络传销线索进行了分析研判，并与相关司局会商，通过采取限制措施防止传销行为蔓延扩散。这可以看作是“线上监测、线下实证、多措处置”的具体应用。到2017年底，以线上监测、线下实证、多措处置、稳妥善后为内容的“四步工作法”在全国工商和市场监管工作会议上正式提出。2018年4月，“四步工作法”正式写入《国家市场监督管理总局关于进一步加强打击传销工作的意见》(国市监竞争〔2018〕7号)。

线上监测，是指运用互联网技术监测发现网络传销案源线索。重庆、浙江、泉州、深圳等总局网络传销监测点单位不断丰富数据归集渠道，完善监测模型，完善风险指数，监测发现网络涉传行为及信息，准确研判；各级市场监管部门不断完善传销监测预警平台，依托系统内网监、互联网广告监测等系统，嵌入网络传销监测功能模块，借助互联网公司技术优势，增强网络传销监测发现能力。

线下实证，是指案源线索及监测成果的查证和运用。各级市场监管部门接到总局网络传销监测点单位转办、外省市移送的案源线索后，建立台账，迅速开展线下实证工作，并及时向总局竞争执法局汇报实证结果。线下实证的主要方法有：一是与公安、金融等部门进行信息比对；二是与银监部门合作，查询对公账户及参与人员账户，分析资金交易流水；三是与12315投诉举报信息、政府公开信息、市场监管部门日常监管档案信息等进行比对实证；四是收集分公司、关联公司注册登记情况；五是进行实地检查，实施现场查证等。

多措处置，是指根据线下实证结果，区分情形分类进行处置。2017年2月5日，总局竞争执法局下发《关于做好477个涉嫌传销市场主体调查处置工作的通知》，明确了关于涉传市场主体的分类处置意见，对“多措处置”进行了进一步细化。具体如下：

根据各涉事市场主体违法情节轻重和社会危害程度，区分情形分类处置，视情况及时提请本地党委、政府牵头处置。对涉事市场主体的相关行政处罚信息,要及时通过全国企业信用信息公示系统进行公示，向社会提示风险。对尚未实施传销行为或违法情节和社会危害程度较轻的，属地市场监管部门要灵活运用提醒、约谈、告诫、行政查处等多种干预和处置措施，综合运用企业登记注册、商标注册、广告监管等围栏手段，努力消灭传销苗头隐患，防止势头蔓延。同时，要根据具体情况，及时向社会发布风险预警提示。对市场中的新业态、新模式加强跟踪研判，要秉持“包容审慎”的监管理念，慎重定性，在做好防范风险的同时，引导推动其规范、健康发展。对违法情节和社会危害程度较大，但未达到刑事追诉标准的，要加强行政查处。通过立案查处和及时曝光传销案件，依法严惩传销组织者和骨干分子，实现对传销分子的有效震慑和对社会公众的宣传警示。对违法情节和社会危害程度严重，达到刑事追诉标准或涉嫌刑事犯罪的，要及时果断移交公安部门，协同打击。属地市场监管部门要及时将监测、调查情况移交、通报公安、处非办等单位。加强与公安和处非办的沟通协作，配合公安机关做好打击查处、教育遣返、维稳等后续处置工作。

对其中暂未发现在当地有经营活动(主要是不在注册地经营、无法联系到公司人员等)的相关涉事市场主体，属地市场监管部门要保持高度关注，继续开展线上线下调查取证工作，深挖证据、线索。

对其中暂未发现涉传证据或线索的相关商事主体，属地市场监管部门要将其纳入重点关注名单，定期进行复查。有其他违法违规行为的，依法依规查处。对未发现涉传行为证据的主体应及时取消相关围栏手段及限制措施。

稳妥善后，是指在查处传销案件过程中，特别是对公安机关采取刑事措施打击的重大传销犯罪案件，各级市场监管部门要积极配合公安机关做好教育遣返、维稳等后续处置工作。加强舆情信息收集，密切关注涉稳动态，突出属地维稳责任，在党委政府领导下会同相关部门开展善后工作，严防出现大规模群体性事件。

运用“四步工作法”的目的是，通过早发现、早预警、早处置，消灭传销存量，堵住传销增量。同时，避免因网络传销蔓延引发大规模群体性事件，对国家政治安全和社会稳定造成不良影响。“四步工作法”的核心是抓早打小。

无传销网络平台创建

无传销网络平台创建是又一项打传创新举措。2017年7月，原国家工商总局发出《关于做好近期打击网络传销重要工作的紧急通知》(工商竞争字〔2017〕126号)，要求压实互联网平台企业责任，努力打造无传销网络。针对4种类型的网站，明确了各级市场监管部门应会同通信管理、网络信息管理部门开展的工作。一是督促提供网络信息内容服务的网站，强化网站内论坛、贴吧、博客、微博等版块的管理，对网站上发布的相关信息进行主动严格的内容审核，定期对网站内涉嫌传销的信息进行清理移除，对发布者进行警告、公示、封号等必要的内部处理，杜绝涉嫌传销信息出现。二是督促提供网络搜索引擎服务的网站，加强对网站其它信息服务内容如贴吧、百科、知道等的审核管理，对涉嫌传销网站、网页的链接予以屏蔽或清除，严格排名审核机制，拒绝涉嫌传销网站的业务推广，保证政府网站相关信息内容的前位排名。三是督促提供网络交易、网络支付服务的网站，对执法机关已经定性的传销组织或个人利用交易平台进行传销标的展示或宣传的，予以清除并公示；对交易平台商城或卖家从事传销标的展示或宣传的，立即警示、保全证据并通报执法机关；对已知或应知的传销活动不提供网上支付服务业务；发现涉嫌传销客户及时通报执法机关，并配合执法机关对涉嫌传销行为的资金流进行追踪调查。四是督促提供网络通信服务的网站，加强警示明示功能，建立专门的网站用户传销行为投诉窗口，加强内部群组特别是视频会议室的管理，在应知或明知涉嫌利用上述空间进行传销活动时，及时予以警示并关闭，保全证据并通报执法机关；配合执法机关对已定性的传销组织者所组织的涉嫌传销的群组进行清理，配合执法机关针对特定传销案件的调查取证工作，履行法定的信息披露义务。

六盘水会议再次提出，要深入推进无传销创建工作，努力构建无传销网络。《国家市场监督管理总局关于进一步加强打击传销工作的意见》正式提出，各级工商和市场监管部门都要持续开展“无传销网络平台”创建工作，作为探索应对网络传销泛滥蔓延的一项重要举措。通过对网络传销传播的重要载体——互联网平台实施积极引导和监管，努力实现压实互联网平台企业责任，减少网络传销信息源，切断网络传销传播扩散渠道，深度净化网络空间，营造风清气正网络环境的目标。

“无传销网络平台”创建工作以深圳网络传销监测治理基地与腾讯微信平台监测合作为起点。总局价格监督检查和反不正当竞争局及各网络传销监测点单位、监测治理基地负责全国性有重大影响力的互联网平台，各省级市场监管部门负责本辖区各类互联网平台，共同创建“无传销网络平台”。

□市场监管总局价格监督检查和反不正当竞争局(规范直销与打击传销办公室)赵泉龙

来源:中国市场监管报

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