封建统治王朝的正常运转离不开从中央到地方的各级官吏，除了要选拨出合适的人选，确保官员的素质操守外，建立一套行之有效的监察体制也相当重要。历史经验告诉我们，历朝历代但凡是贪污腐败，多是地方多于中央。清代的情况尤其严重。

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自秦汉以来，中央设置了一套完善的监察体制，御史台的御史们在皇帝的授权下可以监督百官。而地方上每个朝代情况略有不同，比如明代时在地方上设立巡按御史，以监督各级官吏。清代的情况就有所不同了，地方上采取的是上级监督制。

清代地方官员中，从州县到府、道、司、抚，上下隶属关系十分清楚，监督层次也很明确。作为一省的最高长官的督抚，监督下属司官，两司监督各道，道监督府，府监督州县。从体制的安排上来说，这种自上而下的监督体系本身并没有多大的问题，但从实际情况来看，效果并不理想。

按照《大清律》的规定，如果下属有违法违纪的行为，而上司不能及时发现或是不予纠察，就会按照公罪与私罪受到不同的处分。比如说知县违法而知府没有参奏，那么知府就要受到降二级调用的处分。另外，属员的劣迹如果是被群众举报且事实存在的话，那么上级主管就要受到降三级调用的处分。

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当然，这种责任也不是绝对的，如果上司到任还没有一个月，下属就出事了，显然不可能及时发现，因而可以免受处分。督抚在题参的奏疏中，就需要把承担监察不力责任的官员与违法违纪官员加以报告，并说明自己的到任年月，以便朝廷作出公正的处理。

督抚在向吏部参奏有违法劣迹的官员时，要同时参奏作为直接上司负有监督揭发职责的司、道、府、州官员，否则督抚要受到罚俸一年的处分。而如果地方官员的劣迹，一省中自督抚以下没有一个人加以参劾，等到事发后，督抚同样也要受到处分，如果是徇私的话就再加一等，降三级调用。

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可以说，制度规定不可谓不严。然而，在实际操纵中这种制度依然有着巨大的漏洞。

作为地方最高行政长官的督抚，是最受皇帝信任的，在辖区内委以全权的官员。权力意味着责任，除了在军政、民政方面负有不可推卸的责任外，在地方监察制度中督抚也是处于关键的地位。

清代督抚向来有定例，总督按例要兼右都御史衔，巡抚兼右副都御史衔，这是朝廷赋予他们的监察大权。从法律的角度上来说，督抚不仅对直属的两司有监督职责，而且对全省的各级官吏都负有监督之责。下级官员没有发现的劣迹，他们都有责任查访发现。

按照吏部的规定，督抚如果不纠参属员的过错就会受到处分，如果下属犯案数量多，虽然督抚已经尽力纠参，但仍然要承担表率不良、督责不严的责任。这样的制度看起来不错，事实上却是置督抚于两头不讨好的困境。因为不查下属要受到处分，查了下属如果问题太多，也要受到处分。

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之所以会出现这样的矛盾，还是封建体制的原因。朝廷的思路主要还是重视人的主观能动性，认为督抚自己以身作则，下属官员就会听话，偶尔一两个害群之马，及时发现后加以处分，就能起到以儆效尤的作用。

然而，不管是哪一个级别的官员，显然都没有这个高的觉悟，当制度有漏洞时就不可能不犯错，督抚自己表现再好，也不能保证属员全都能向他看齐。所以督抚要想摆脱这种两头不讨好的困境，那只有一个办法——骗。只要上上下下串通好，打扮出天下太平的样子，下属们没有犯案，督抚们也就尽到了监察职责，最终谁都不会受处分，自然是皆大欢喜。

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本来地方官员就远离京师，不像六部九卿及各司衙门整天在皇帝眼皮底下，如今制度的漏洞又让地方官们上下其手，沆瀣一气，这自然就滋生了贪污腐败的土壤，使得地方官制贪污现象远远要高于中央。