一、全面启动阶段（2000-2005年）
围绕问题导向和需求导向，按照“管办分开、医卫分离、医防分设”的思路，变“政府统揽医卫”为“政府主办公共卫生，社会主办医疗事业”，大力推进医疗卫生事业改革。
（一）改革乡镇医疗卫生体系，建立医防分设新格局
2000年在沭阳县试行，先将乡镇卫生院内设的防保所（组）独立出来，由政府举办，更名为乡镇卫生院，履行公共卫生职能；原乡镇卫生院更名为乡镇医院，通过公开拍卖的方式进行产权置换，变为社会办医。2001年上半年在全市推行，到2002年底基本完成全市124家乡镇医疗卫生机构体制改革，形成“管办分开、医防分设、一乡两院”的新格局。
（二）置换公立医疗机构产权，建立社会办医新机制
2000年，宿迁市政府出台《关于积极鼓励社会力量兴办卫生事业的意见》，明确“理顺体制、盘活存量、借助外力、引入竞争、加快发展”的改革思路；提出放开社会办医准入，给予社会办医与公立医院同等政策；支持鼓励社会力量参与公立医院改制、以多种形式举办各级各类医疗机构。接着，开始对全市各级各类政府办医疗机构进行产权置换，其方式主要有三种：一是协议转让。如宿迁市人民医院通过签订协议由上市公司金陵药业、大型三级甲等医院南京鼓楼医院集团和市政府共同持股，更名为南京鼓楼医院集团宿迁市人民医院，实现资本、市场、技术、管理和品牌的有机结合，即“靠外、靠大、靠强”模式。二是股份合作制。如沭阳县中医院由全体职工参股，职工既是劳动者，又是医院出资人，实现劳动合作和资本合作有机结合。三是公开拍卖。大部分乡镇卫生院通过公开拍卖方式，用社会资本置换国有资产。到2005年底基本完成市、县（区）所有公立医院的改制工作，同时，新增民营医院56个，使大量社会资本进入医疗领域。
（三）实施“521”工程，加快公共医疗卫生和保障体系建设
2003年，市委、市政府出台《关于加强公共医疗卫生保障体系建设的决定》，市、县政府集中财力实施“521”工程，即建设疾病预防控制中心、传染病防治中心、公共医疗卫生救护中心、妇幼保健中心、血液采供中心等五大中心，完善医疗卫生和药品监督两大监督体系和一个医疗保障体系。到2005年，市级财政共投资1.3亿多元，建“五大中心”，全市公共卫生资产由0.41亿元增加到5.63亿元，占比由8%上升到31.7%。
（四）创新人事管理办法，引导卫技人才合理流动
2003年和2004年先后出台《宿迁市医疗机构卫技人员管理办法》和《关于医疗机构人事代理的实施意见》，明确在市、县（区）卫生局设立人才服务中心，规定所有医疗机构要和卫技人员签订合法聘用合同，在卫生人才服务中心鉴证，实行人事代理管理；支持卫生技术人员合法有序流动；支持鼓励市内外医学人才领办、创办规模医院，到能充分发挥作用、体现自身价值的单位工作，创造更大效益。
阶段性特征：通过产权制度改革，实现真正意义上的管办分开；通过引入社会资本，初步解决了原公立医院的生存危机和发展问题；通过政府集中资金建公卫体系，缓解了公共卫生投入严重不足问题，提升了公共卫生保障水平。
二、规范巩固阶段（2006-2011年）
宿迁医疗改革在全国引起高度关注，一度处在舆论漩涡中。如：2006年6月，北京大学课题组发表《宿迁医改调研报告》，对宿迁医改提出质疑；同年12月，清华大学课题组发表《宿迁医疗体制改革考察报告》，对宿迁医改给予积极评价。这两个观点相异的报告，是对当时宿迁医改所面临局势最生动的诠释。此阶段主要做法：制定支持政策，加快社会办医发展；强化依法管理，促进社会办医规范运行。
（一）建立支持激励机制，促进社会办医健康快速发展
2006年2月市委、市政府出台《关于进一步加快民营医院发展的意见》，8月份又出台《关于进一步加快医疗卫生事业改革与发展的意见》，明确将民营医院发展纳入区域卫生规划，鼓励社会资本兴办上规模医院，扩大优质医疗资源；建立公共财政激励机制，对新办民营医院按投资额1-5‰给予奖励，建立“以奖代投”考核资金，对基础设施投入大，履行社会责任好，服务质量优，群众满意度高的民营医院进行奖励性投入；新型农村合作医疗和城镇职工医疗保险向所有社会办医疗机构平等开放；自愿选择经营性质并享受相应税收、土地政策；进一明确民营医院在社会保障、人事管理、医保定点、参加学术组织和科研项目等方面享受公立医院同等待遇。
（二）规范执业登记，建立法人治理结构
2008年，市卫生局针对一些医疗机构存在产权不清晰、擅自转让办医权、违规变更股权，造成股东之间纠纷不断，影响医疗机构的内部稳定和健康发展等问题，依据《公司法》和《民办非企业单位登记管理暂行条例 》制定出台了《关于规范医疗机构办医主体的意见》，探索建立现代化医院管理机制。文件要求一级及以上医疗机构要按规范制定《章程》，明确股权比例，依法产生理（董）事会和行政管理机构、监事机构，以建立产权明晰、职责明确、监管有力的医院运行机制为基本要求，坚持所有权和经营权分离的原则，理顺出资人、决策人和经营管理人的关系，形成理（董）事会、监事会、执行机构各负其责、运转协调、有效制衡的法人治理结构。
（三）加大公卫投入，强化政府履行公共卫生职能
加大对县乡镇公共卫生服务机构投入力度，进一步完善体系建设，逐步建立多层次、多形式、覆盖全民的医疗保障体系，不断强化医疗机构行业监管，维护改制医院职工合法权益。
阶段性特征：加强调研，回应质疑，坚持既定的思路，坚定改革信心，加以规范，巩固成果，确保改革不走回头路。
（作者单位：宿迁市卫生委员会）
来源：医改界