中国古代自秦汉以来，逐渐形成了恩赦的定制或传统习惯。其内容主要包括：国家每有庆典如皇帝登基、皇帝亲政、改元、设太子、皇上结婚、立后、生太子、或遇皇帝驾崩与重大灾异变乱时，朝廷常依例颁诏赐赦。

宋代恩赦的种类主要有大赦、曲赦和德音。“大赦者，不以罪大小，皆原。其或某处有灾，或车驾行幸，则曰赦某郡以下，谓之曲赦，复有递减其罪，谓之德音者，比曲赦则恩及天下比大赦则罪不尽除。”此外，在皇上“录囚”或遣使“虑囚”时，亦多有赦免。尤其值得一提的是，宋代一改汉唐时多年不定期的郊祀恩为三年一次的定制，从而使恩赦的种类和次数都大大超过了前代。

“宋自祖宗以来，三岁遇郊则赦，此常制也。世谓三岁一赦，于古无有。”据史载：“徽宗在位二十五年，而大赦二十六，曲赦四，德音三十七。而南渡之后，绍熙岁至四赦，盖刑政素而恩益滥矣。”可见，自北宋至南宋，恩赦次数逐年增多。不仅如此，孝宗隆兴元年(1163年)四月下诏，还令把每年盛暑的“虑囚”范围由京师及其近郊扩大到全国各地，诸路州郡委提刑，偏远县地委守臣执行，且规定“自是岁著为例”。宁宗开禧二年(1206年)，又“令监司每岁十月下旬，躬诣巡历疏决，一遵盛夏五月下旬虑囚之法”，即把一年一度的夏天“虑囚”之法在冬天又增加一次。这样，若再加上其他各种恩赦在内，有时违法犯罪者一年竟有数次减轻刑罚乃至免除诸罪的机会。

专制社会的恩赦之制，对于含冤披罪、入狱的无辜百姓或愿意改过自新的偶犯者来说，虽不无积极作用，但对怙恶不悛的罪大恶极者和深知官场情伪、惯于逃脱法网的赃吏屡犯来说，既有利恶损的消极作用，又有助纣为虑之乱法大患。宋初虽有多次诏令十恶、故劫杀及官吏受赃者不原， 官吏犯赃，勿以赦原”的规定，但在实际中，随着时间的推移，宋代恩赦之制逐年愈滥，以至命官犯罪、赃吏贪污，只要不被处死，经过几次宽赦宥刑，便有卷土重来、变本加厉的可能。

事实上，宋代有时对于犯赃罪的胥吏贪官惩罚判罪虽较重，但只要宽赦令一下，死罪即可减免，重罪得以轻判，决刺者也能放归，从而依然逍遥法外，甚至成为配吏，或重新异地为官。结果，造成法制废弛，纲纪败坏。正如宋人指出：“败官之罚，不加严也。多赎数赦，不问有罪，而典刑之禁，不能行也。”以至许多“猾吏贪纵，大为奸利，悍民暴横，侵侮善良，百千之中，败无一二。幸而发露，率皆亡匿。不过周岁，必遇赦降；则晏然自出，复为平人。往往指望，谓之热赦。使愿悫之民，愤邑惴恐；凶狡之群，志满气扬”。

宋代许多司法实践表明，由于当时吏治腐败，虽然朝廷屡下赦令，但对于普通百姓而言，能不被无辜受冤已算万幸，至于因触犯刑律而获得赦宥的机会却几乎没有，他们往往尚未待到恩赦颁降，已死于非命，或备受酷刑，或倾家荡产。频繁的恩赦，只能给奸猾之徒尤其是那些关系网中的赃吏，以逃脱法网的可乘之机。