美国《1944年退役军人权利法案》及其启示

一、美国《1944年退役军人权利法案》基本情况

近现代以来，美国在各个时期分别不同地出台了各类规范退役军人事宜、特别是福利、权益和权利的法律。

概括起来，主要有1944年的《退役军人权利法案》、1952年的《朝鲜战争军人权利法》、1966年的《越南战争军人权利法》、1984年的《蒙哥马利军人权利法案》、1994年的《退役军人就业和再就业权利》、1998年的《退役军人就业机会法》和2009年《911后军人权利法案》（亦称美国新军人权利法案）等。

其中，1944年6月22日由美国总统富兰克林.德拉诺.罗斯福签署生效、由美国国会颁布的一部安置二战退役军人的法律性文件，即《退伍军人权利法案》（Servicemen's Readjustment Act of 1944，或G.I. Bill），在美国历史上是一个具有“分水岭”意义的法律文件，美国许多学者认为这个法案是美国政府自成立以来所做出的最好决策，堪称是一部“改变美国”的法律。

该法案一改过去的“授人以鱼”安置方式转变为“授人以渔”的安置方式，涉及面较广，关注的不仅仅是退役军人其简单的安身立命问题，而是更加注重退役军人的全面发展。

（一）产生背景

1、战争背景。

二战爆发后，在美国对日本宣战前夕的1940年（1941年12月7日“珍珠港事件”次日对日宣战），美国就已开始实施了义务兵役制，并通过了第一部和平时期征兵法案，规定有所18岁至64岁之间的男性都必须进行登记。但在征兵实际操作中，年限下降到了38岁。

在整个二战期间，美国共有1630万符合条件的民众参军入伍，其中1120万人加入陆军，410万人加入海军，66.9万人加入海军陆战队，还有33万妇女在军队从事辅助工作。

2、前车之鉴。1932年夏天，17000名美国第一次世界大战的退伍军人和他们的家属等总人数约43000人，在华盛顿特区游行示威，要求马上现金兑现他们在第一次世界大战期间服役的薪金；美国史称“补偿金远征军”。

起因是自美国大萧条开始以来，美国参加一战的退伍军人大批失业；1924年美国《世界大战调整补偿法案》授予一战退伍军人的补助金要等到1945年才能兑现，而参加“补偿金游行”的退伍军人的主要目的就是要求立即现金兑现他们的补助金。1932年7月28日，时任美国总检察长威廉·米切尔下令警方驱离游行的退伍军人，双方爆发冲突，两名退伍军人中枪受伤，随后死亡；胡佛总统后来命令军队（领队的有后来著名的麦克阿瑟、艾森豪威尔和巴顿等）清除退伍军人的营地。最终，参加“酬恤金游行”的退伍军人的妻子和孩子被驱离，他们的营地和财物被烧毁。

“补偿金远征军”暴露出美国政府当时在保障退役军人权益上的严重缺陷。如果没有这次远征军的游行，这些问题恐怕永远也不知道。

在珍珠港事件后6个月左右，美国政府吸取一战后在处理退役军人补偿金问题上失败的经验教训后，就开始考虑包括退役军人安置在内的战后重建问题。时任退役军人管理署的海因斯将军说，退役军人的问题是“仅次于赢得战争的第二重要的事情”，“空闲的退役兵飘荡在这个国家中寻找基本不存在的工作是个巨大的危险”。

3、福利制度向权利制度转变的影响。

1944年，罗斯福总统发表了被称为“第二权利法案”的著名演说，他说，“我们现在已经清楚地认识到这样的事实，真正的个人自由在没有经济安全和独立的情况下是不存在的。”罗斯福提及了每个人都应有良好的教育，挣足够钱得到足够食品、衣裳和文化娱乐，获得足够医疗保障，获得有用和有报酬工作和免于因老龄、疾病、事故和失业之忧的权利。

罗斯福通过新政，扩大了政府的社会责任，通过保障法案和劳工关系法等法律，公民的经济和社会福利开始成为政府责任的一部分；与此同时，美国政府以“福利包”的形式为美国退役军人提供教育资助、住房贷款、失业补助等保障，而不再是某一方面的权益单独进行保障。

特别值得一提的是，在名称上也与之前退役军人权益保障的相关法案不同，使用了“权利”一词，后来法案都沿用了“权利”这一名称，这都宣示着退役军人权益保障制度向权利制度方向发展。

（二）主要内容

在罗斯福总统的建议下，美国政府及早成立了“战后人力协调会”和“服役人员战后教育机会军方委员会”，分别负责退役军人安置和教育问题。另外，成立于1919年为维护退役军人利益的民间组织 “退役军人协会”也是1944年《退役军人权利法案》的主要背后推手。

1944年6月22日，美国国会通过了美国历史上具有“分水岭”意义的法律——美国《1944年退役军人权利法案》。美国《1944年退役军人权利法案》共分6章15条，主要内容有：“1、联邦政府向在战争中服役超过90天并光荣退役的美国士兵提供各种补偿的优惠措施，以报答士兵在战争期间的贡献；2、联邦政府资助退役军人提供在退役以后再继续接受免费的教育或技术训练机会（接受教育训练的时间总共不能超过4年），并向他们提供必要的学习用具和生活补贴，向单身的退役军人每月提供50美元的生活津贴（其后又增至75美元），向已婚的退役军人每月提供75元的生活津贴（后增至100美元），以帮助他们完成中等或高等教育；3、联邦政府向退役军人提供用以购买或建造住房、农场或开办企业用房的贷款一半以下金额；4、联邦政府对不能及时就业的退役军人提供合理的失业救济，按周支付，最初那个时间不应超过12个月；5、联邦政府资助各州建立必要的医疗卫生服务；6、美国国会授权联邦政府增加退役军人管理局的职权，使之能及时有效地执行有期限的和增加的任务。”

当时，罗斯福总统在签署该法案时作了如下演讲：

“今天，我签署的这个法案，在1943年7月28日的谈话中已经作了大概介绍，并于10月27日、11月23日向国会作了陈述。

第一，它将向退役军人提供接受教育或重新学习的机会。这些退役军人不仅可以得到每年最高500美元学费的资助，而且在学习期间还可以领取每月生活津贴。

第二，退役军人用以购买或建造家宅、农场以及经营需要，联邦政府可担保50%的贷款。

第三，每周给予失业退役军人救济金，时间不超过1年。

第四，建立健全机构向退役军人提供有效的就业咨询和为退役军人安排就业。

第五，授权增加必要的医疗设施。

第六，增强退役军人管理署的职权，使之及时有效地执行退役军人事务。”

简言之，罗斯福总统的演讲涵盖了该法案三个关键条款：凡是至少服役90天的退役军人均可以享有以下福利：

1、为期4年的教育或者培训，每年支付退役军人500美元作为学费资助，并且每月还领取一定的生活补助费；

2、申请高达2000美元的贷款，联邦政府提供担保50%，资助退役军人用以购买或建造家宅、农场经营需要；

3、对失业的退役军人均可以领取每星期20美元的补偿金，最长可领取52个星期。

（三）深远影响

美国史学家Milton Greenberg 称，美国1944年《退役军人权利法案》是一部改变美国的法律。

一是该法案掀起了教育高潮。

二战前，美国高中毕业生都较为少见，接受教育甚至被视为上流社会的一种标志，20世纪40年代，只有3%的军人拥有大学学历，拥有高中毕业学历的军人大约只有23%。依据该法案，不同背景的人都可以接受高等教育；在该法案通过后，很多退役军人都选择了去学校学习或者职业培训，有的甚至携妻带子去上学。至1956年该法案结束时，大约有780万退役军人接受了教育培训（其中大学220万人，职业学校350万人，在职培训150万人，农业培训70万人）。

其所造就的人力资源与智力支持的成果是喜人的。该法案实行后的第11年，美国当时增添了45万名训练有素的工程师、24万名会计师、23.8万名教师、9.1万名科学家、6.7万名医生、2.2万名牙医，以及其他领域的100多万名受到过大学教育的人。

这些接受过教育资助的退役军人，他们依靠接受教育获得熟练技能成为美国新一代的中产阶级；并且，由于他们的影响，上大学、接受高等教育和随后获得体面的工作，成为了越来越多的人的期盼。与此同时，进一步促进了美国高等院校的扩建和发展。

二是该法案解决了退役军人住房问题。

法案中将为退役军人提供住房贷款担保称为“退伍军人管理署贷款”，政府为退役军人担保半数按揭贷款，并且退役军人通常无须预付定金便可以购买房产。这一政策，一方面使退役军人能顺利获得自己的住房，另一方面也鼓励房地产开发商建造房屋，银行为退役军人提供贷款。

截至1947年年底，退伍军人管理署为100多万个买房、经商及农户贷款提供了担保，至1956年法案终止时，为590万退役军人提供总额为501亿美元的住房贷款。

三是该法案使美国当时传统的种族、性别和宗教观念发生动摇。

该法案对福利享有者资格唯一的限制是服役时间至少为90天，并且非被开除的退役军人，没有种族、性别和宗教信仰上的区别，也没有规定甚至军衔高低和服役经历上的差别，更无须提供经济能力证明，将享用福利时的官僚主义繁文缛节降低到最低限度。

受益于该法案，在二战中的35万名女性退役军人中，有6.4万人入读高等教育；也因为该法案，黑人出现在白人就读的学校，这在当时如果没有该法案，基本上是不可想象，比杜鲁门1948年颁布的废除“种族隔离”命令提前了4年；至1947年，美国黑人大学生达到了73174人。

四是泽被后世。

因1944年《退役军人权利法案》取得巨大成功，美国对参加朝鲜战争及越南战争的退役军人分别通过了《朝鲜战争军人权利法》及《越南战争军人权利法》，这些权利法与1944年退役军人权利法案相似，只有一些细节上的改动。

如《越南战争军人权利法》规定，凡是连续服役时间超过180天的退役军人都有权获得教育资助，且每多一个月就可以多接受教育资助一个月，后来又修正为可接受一个半月的教育资助；据此法案，到1980年，美国政府共援助了550万越战退役军人接受高等教育，约占76%的越战退役军人接受了教育资助。

二、我国退役军人权益发展历程

共和国和人民军队主要缔造者和领导者毛泽东主席在1945年抗战进入尾声时指出，“没有一个人民的军队，便没有人民的一切”，直指军民“同呼吸、共命运、心连心”的亲密关系。为了民族独立国家解放和建立新中国，仅江西一个中部地区省份有名有姓烈士就有25.3万人，全国有近160余万人，无名英烈不可计数。

新中国成立后，一批又一批曾经为民族独立国家解放冲锋陷阵现又脱下戎装的军人，成为新中国建设和改革开放伟大实践的参与者，他们都有一个共同的名字，叫退役军人。

（一）建国初期的退役工作

从1950年至1958年，620多万名军人退役到地方工作或休养，其中，全国共安置退役士兵482万余人，转业休养136万多人。

1.建章立制。

（1）优待抚恤。新中国成立前夕通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》即规定，“革命烈士家属和革命军人家属，其生活困难者应受国家和社会优待。参加革命战争的残废军人和退伍军人，应由人民政府给以适当安置，使能谋生立业。”依据这一规定，1950年即制定了《革命烈士家属革命军人家属优待暂行条例》《革命残废军人优待抚恤暂行条例》《革命军人牺牲病故褒恤暂行条例》。1954年我国公布的第一部《宪法》中，明确写上了保障残废军人的生活、优抚革命烈士家属、优待革命军人家属的条款。

（2）复转安置。为适应国家工作重心由战争向和平建设转变，中央决定从1950年开始有计划、有步骤地对军队进行整编退役。《人民革命军事委员会、政务院关于人民解放军1950年的复员工作的决定》颁布下发，该决定明确要求，安置复员建设军人是中央各部门和各级地方政府机关、人民团体和各种企业、事业单位不容推卸的责任，各单位在调用干部、调配劳力和招收工人、学徒、职员、技术人员时，都应把复员建设军人作为第一位录用对象。与此同时，成员了以周恩来总理为主任的中央复员委员会，各地开办了大批退役军人速成中学和文化学校，从战火硝烟中走来的退役军人在接受教育培训后奔赴经济建设新战场。到1952年底，军队实际退役人数219.9万。

1954年，中央颁布《复员建设军人安置暂行办法》，明确规定对军队退出现役人员实施分类安置。1955年，全国人大通过《中国人民解放军军官服役条例》；同年8月，国务院颁布《关于中国人民解放军退出现役干部就业的指示》，对军队转业干部分配办法、培训教育、工资待遇和安置经费、安置工作机构、安置纪律等，都作出了明确规定。

1958年，国务院制定了《关于处理义务兵退伍的暂行规定，确定了“从哪里来，回哪里去”的安置原则；同年，国家建立了退休制度，国务院制定颁发了相关规定，标志着军官离退休制度正式建立。至此，实现了620多万名军人退役到地方工作或休养（其中，复员480万余人，转业、休养136万多人）。期间，国家共支出复员费15亿人民币、医疗补助费1亿人民币。

1965年，《中国人民解放军退出现役干部转业地方工作暂行办法》颁布实施。

2.大规模成建制地集体退役。

从1952年起，人民解放军开始成批成建制集体退役。这些刚从硝烟中走来的军人，中央一声号召，脱下心爱的军装，整师整团官兵，迅速变成了建设祖国的铁路、水利、林业、石油大军，成为建筑与屯垦大军。新疆就地复员的17万名官兵成立生产建设兵团，铸剑为犁，屯垦戍边；风沙满天飞的玉门、冰天雪地的东北松辽平原，十多万退役军人为石油而奋战；南国海岛，一队队退役军人出没在无边无际的橡胶林中；为充实商业战线，8.7万名官兵集体转业到各地相关部门。

（二）改革开放初期

1978年，是共和国安置退役军人最多的一年。这一年，在文革中作复员安排的41万军队干部亟待“复改转”，有600多万退役士兵和8万多伤病残退役军人等待安置；军队“消肿”进入大规模实施阶段，25万转业干部需要接收安置，另有近两万名随调家属需要安排；基建工程兵、铁道兵建制被撤销，百余万名士兵、10万余名干部集体转业，等等。1985年6月，中国对外宣布裁减军队100万。

1.分类指导。

（1）针对军转干部。早在1975年6月，国务院军队转业干部安置工作小组及办公室成立，标志军转干部安置工作得到恢复和发展；由国务院军转安置工作小组与人事部、总政治部每年根据情况实际，联合起草详尽的政策性规定，千方百计克服困难，解决转业干部包括住房、家属随调随迁等实际困难。

（2）针对退休干部和退役士兵。从1978年民政部恢复成立起，军队退休干部与退役士兵安置工作，由财政部变更为民政部承担。同年，全国人大常委会通过《关于兵役制问题的决定》，实行义务兵与志愿兵相结合的兵役制度。1980年，中央发出通知，明确把军队离休退休复古空调退役士兵的安置管理任务交给民政部，民政部迅速设立专门机构负责接收管理。1987年11月国务院常务会议通过《退伍义务兵安置条例》规定，城镇退役义务兵安置实行“按系统分配任务，包干安置”的政策；转业志愿兵安置经逐级审查上报后部队各大单位与省级安置部门交接，限期安置。

2.加大培训。

主持中央和军委日常工作的邓小平指出：办法就是为他们创造到地方工作的条件...办训练班，组织参观，请地方同志介绍经验，让他们接触工业、财贸、政法、文教等方面的知识。

1981年，军地军转安置部门首次对转业到政法系统的52000余名军转干部进行了专业培训。1985年，中央明确提出，对军转干部进行培训，不是权宜之计，而是关系到经济建设和军队建设的百年大计。

对于退役士兵，广泛开展两用人才的培养和开发使用工作。各地建立了“军地两用人才培训中心”“军地两用人才介绍所”等服务机构。

从1981至1985年，全国采用灵活多样的办班方式，共计培训了37万余名军转干部。

与此同时，随着时代的发展，经过几年的实践摸索，面对安置军转干部压力增大的情况下，中央国家机关逐步完善了选调程序和办法，增加了团职干部的分配数量，加强了透明度，安置计划、程序、信息实行三公开。

3.规范和加大优待抚恤政策与力度。

1979年，在大规模普查的基础上，逐步将烈军属和复员军人生活补助费的60%-70%用于定期定量补助，使临时费转为定期的“人头费”；1979年、1984年、1986年，国家分别确立了对在乡退伍老红军战士、在乡西路军红军战士和红军失散人员的定期生活补助政策；80年代中期，一次性抚恤金由过去的固定标准改为与逝者生前工资挂钩；1988年，《军人优待抚恤条例》颁布实施。

（三）21世纪初期。

1997年，我国对外宣布在今后三年内再裁减军队员额50万；2003年，对外宣布在2005年前，再次裁减员额20万。

1.适应新形式的转业安置方式出现。2001年1月，中共中央、国务院、中央军委颁布实施《军队转业干部安置暂行办法》，打破延续多年的单一计划安置方式，一大批符合条件的军转干部选择自主择业，即每月从国家财政领取退役金，政府不再承担安置任务；这就意味着，凡军队团职和军龄满20年的营职转业干部，可以选择计划分配或自主择业的方式安置。该办法仅实施的第一年，即2001年就有8283名符合条件的军转干部选择了自主择业。

2.“阳光安置”成为军转安置关键词。该办法明确了计划分配的军转干部，由党委、政府根据其德才表现和在军队中的职务等级、贡献、专长等安排工作和职务，并根据各地实际不断改进考试考核相结合的分配方法，更加公开公平公正。

3.退役士兵安置更加科学有效。2011年11月，国务院、中央军委颁布实施了《退役士兵安置条例》，国家建立城乡一体化的以扶持就业为主，自主就业、安排工作、退休、供养等多种方式相结合的退役士兵安置制度。

4.优待抚恤政策进一步提质增效。2006年，中央财政首次将带病回乡退役军人列入定期生活补助范围，每人每月补助不低于70元；2019年提高到600元。2007年将部分参战参试退役军人首次列入国家补助范围，每人每月补助100元；2019年提高到650元。2011年，国家首次给60周岁以上的农村籍退役军人发放老年生活补助，当年就惠及300多万人，首次将部分老年烈士子女纳入国家优抚保障范围，惠及20多万人。与此同时，褒扬纪念、拥军拥民等质量，都得到大幅的提升。

（四）新时代的退役军人工作。

十八大以来，习近平总书记着眼实现中华民族伟大复兴的中国梦、实现我国在新时代的强军目标，对退役军人工作作出了一系列重要论述。2017年10月，习近平总书记在党的十九大报告中明确提出，“组建退役军人管理保障机构，维护军人军属合法权益，让军人成为全社会尊崇的职业。”2018年3月，习近平总书记在出席十三届全国人大一次会议解放军和武警部队代表团全体会议时指出，“组建退役军人管理保障机构对于更好为退役军人服务、让军人成为全社会尊崇的职业具有重要意义，要把好事办好办实。”2018年4月16日，退役军人事务部正式挂牌；2018年底，省级退役军人事务部门全部挂牌组建；2019年3月，全国县级以上退役军人事务部门全部挂牌运行。自此，全国5700万退役军人真正有了“娘家”——退役军人事务部门。

2019年5月11日，国务院办公厅发布国务院2019年立法工作计划，其中《退役军人保障法（草案）》是拟请请全国人大常委会审议的13件法律案之一。之前，2014年全国人大常委会审议《关于设立烈士纪念日的决定（草案）》提出将每年的9月30日，设立国家“烈士纪念日”；2018年5月公布施行《英雄烈士保护法》；同年关于加强退役军人就业安置和创业、为烈军属及退役军人家庭悬挂光荣牌、调整部分优抚对象抚恤和生活补助标准等相关意见和通知，相继出台；2019年8月初，国务院总理李克强签署国务院令，公布《国务院关于修改<烈士褒扬条例>的决定》。只有很好地记得过去，才能更好地走好未来的路。

三、几点启示

中国与美国，两国固然国情与民情不同；然而，现在的中国与1944年的美国，在国家发展进程和发展水平上有相似之处，国民间深入人心的经济思想和思维，也有相似之处，两国面临的国际国内复杂环境，亦有不同程度的相似之处。

由此，因篇幅关系，简言之（或者是一个大的预判）：

一是，实现由“办法”向“法令”的转变，已是一种大趋势。

二是，由“定向安置”为主，实行向“自主择业”类的货币安置为主，也是一种大趋势。

三是，关于退役军人经费方面，也许实施以国家层面为主、各地区层面为辅，较为合适。

四是，加大包括自主择业在内的不同类型和各种层次退役军人再教育、再培训、再就业的指导，或许是未来工作重中之重。

五是，各类保险的有效落实，加强未来保障。

参考资料：

1、《美国退役军人权益保障制度研究》（罗保华著）

2、《美国退役军人事务管理》（邹波 李晓编著）

3、《中国退役军人》杂志（公开发行）2019年第10.11期