摘 要：行政紧急权之事急从权非违反行政法治原则，程序瑕疵与行政违法具有本质区别。“紧急状态无法律” 非抛弃行政法治，以牺牲较小法益换取较大法益，才系属于应有之本意。紧急状态下突发公共卫生危机事件，新型冠状病毒肺炎应急防控，属于行政紧急权力行使之法定义务。行政事急从权之应急“封锁”具体管控措施，应包括但不限于“封城以及村居、社区封闭、居家隔离”等，系基于维护国家安全以及保障公民生存权、生命权以及身体健康权所需。公民自由权应当予以让渡、扣减，违反、拒不配合者，构建刑事司法应急机制予以保障，确保行政事急从权之应急“封锁”管控措施得以彻底落地。
关键词：紧急权力 事急从权 封锁 行政法治
突如其来的新型冠状病毒肺炎，传播速度之快，一度失控。新型冠状病毒肺炎防控，每一个社会公民都不能置身事外。随着浙江省第一个发出一级响应以来，全国各省市到社区、村居等持续作出“封城以及村居、社区封闭、居家隔离”等应急管控措施。
与之伴随而来的是，违反行政法治原则存疑的声音，不时在网络出现，更多的认为有侵害公民自由权利的嫌疑。有鉴于此，应当予以溯本清源，有必要予以法治再检视。
一、新型冠状病毒肺炎传播方式再认识
2020年2月8日，国务院对新型冠状病毒感染的肺炎暂命名为“新型冠状病毒肺炎”，英文名为“Novel coronavirus pneumonia”，中文简称“新冠肺炎”，英文简称“NCP”。上海市政府疫情防控新闻发布会，卫生防疫专家强调，目前可以确定的新型冠状病毒感染的肺炎传播途径主要为：直接传播、气溶胶传播、接触传播。其中，直接传播是指患者喷嚏、咳嗽、说话的飞沫，呼出的气体近距离直接吸入导致的感染。气溶胶传播是指飞沫混合在空气中，形成气溶胶，吸入后导致感染。接触传播是指飞沫沉积在物品表面，接触污染手后，再接触口腔、鼻腔、眼睛等黏膜，导致感染。
2020年2月9日，国家卫健委新公布了《关于印发新型冠状病毒肺炎诊疗方案（试行第五版 修正版）》。其中显示，经呼吸道飞沫和接触传播是主要的传播途径。气溶胶和消化道等传播途径“尚待明确”。
二、病毒感染者数据统计分析—以2020年1月30日至2月8日期间数据统计为例
图1：全国新型冠状病毒肺炎数据统计
图2：全国疫情分布图
图3：全国累计确诊/疑似新增人数趋势图
图4：全国累计确诊/疑似人数趋势图
图5：全国累计治愈/死亡人数趋势图
图6：湖北省数据统计
图7：全国其他省市区数据统计（不含港澳台）
从上述7张图表分析可以看出：
（1）湖北省感染人数居全国之首，情况最为严重，武汉市属于湖北省最为严重的大型城市；（2）湖北省周边省份如广东、浙江、河南、湖南、江西人数较多。（3）从递增比例来看，现在已经属于下降趋势，但从人数而言，呈上升趋势。
上述数据背后原因分析:
（1）包括武汉市在内等城市以及直至广大农村、社区，不同程度的采取“封城、封村、社区封闭、公民居家隔离”等“封锁”应急管控措施，“早发现、早报告、早隔离、早诊断、早治疗”，防止疫情输入、蔓延、输出，控制疾病传播。至2020年2月8日，新型冠状病毒肺炎疫情得到有效控制。
（2）数据显示以及结合新闻信息披露，武汉市属于本次新型冠状病毒肺炎的爆发点、传染源，全国其他地方出现病毒感染，与到过武汉市停留、生活、工作等人群存在关联性。
（3）现有公布传染方式除此前传统感染方式之外，气溶胶传播之传播途径并未彻底排除，该传播方式传染速度之快、面积之广，超出任何以往公共卫生传染疾病，如SARS，只有采取“隔离”措施才可控。
（4）除对于已经发现确诊、疑似患者予以治疗外，医疗专家之“隔离”应急措施建议属于最佳途径，能有效防止交叉感染，通过数据分析得以印证，具有可行性。
三、新型冠状病毒肺炎疫情期间的社会乱象
（一）根据网络信息披露，有 500万人离开武汉市，流向全国、世界各地（学生、农民工），引发连锁反应。绝大部分省市区发生新型冠状病毒肺炎传染，都是与武汉市流出人群存在关联性，导致社会公共恐慌，医疗物资短缺哄抢、基本生活物资价格暴涨牟取暴利、医疗防护物资伪劣市场销售等社会现象不断发生。
（二）网络信息披露，部分曾经接触感染病毒的人群隐瞒接触史，致使与其有过交往之不特定人群被感染，感染人数无法具体精确统计。引发医务人员人数众多不同程度感染，引发社会恐慌、谈及与湖北武汉人接触则避而不及、网络舆情控制不力导致谣言管制失控；
（三）根据网络信息披露，部分人员拒绝接受、乃至辱骂、殴打防疫人员，抗拒检查、隔离；出入公众场合不配套口罩，致使飞沫、气胶原传播，其行为过程存在故意或过失以携带新型冠状病毒肺炎危害公共安全。公安机关、司法机关予以行政治安拘留、触犯危害公共安全罪等法律强制手段予以处罚，但仍有时有发生。
（四）根据网络信息披露，明知新型冠状病毒肺炎存在“人传人”只传染，对于社会公众因为人情、伦理乃至民间风俗，出现大量人群聚集、聚会、聚餐不加以制止、干预。如2019年1月18日武汉江岸区百步亭社区“万家宴”，导致众多参与人员发生传染。
四、网络关于“封城、社区封闭、居家隔离”之“封锁”应急管控措施，存在违反行政法治、侵害公民权利嫌疑观点之商榷。
1.认为有侵害嫌疑观点总结：（1）城市封闭以及乡村以及社区封闭、凡外出回归的公民却任意隔离非病毒携带者等，存在“一刀切”、简单粗暴。人为达不到疫情防控的目的，反而容易激化矛盾，违反行政法治合法性、比例、正当性原则；（2）强制封门、挖沟断路强制封闭，致使该区域内之公民不能正常出行，违反行政法治人权保护原则， 致使行动自由遭受侵害。
2.商榷之观点：（1）认为存在侵害、违反行政法治者，信息来源大多为网络信息披露。客观事实为大多村居、社区封闭，均保留对外出行畅通之通道，该通道有防疫人员现场应急审查；建议提出此观点者应当深入调查。网络披露之挖断道路实际系基于防控人员不足，广袤农村进入道路路口较多而迫不得已之选择。此观点未从公共行政应急管理的角度予以思考。政府应急行政管理权包括事急从权，现有行政法治滞后性，不能拖累、阻却突发公共卫生危机事件所迫不得已之应急管控措施。（2）发生重大、突发公共卫生危机事件，比如本次新型冠状病毒肺炎，在尚未研发出有效疫苗，且传染速度之快导致传染人数众多，感染爆发期限为传统佳节新春春节之际，以及管控难度极大背景下，医疗专家提出之方案“隔离”为最有效防治措施。行政应急管控之事急从权为由通过“封城、村村居、社区予以封闭，外出人员居家隔离”等“封锁”措施，才能实现基于保障国家安全以及保护公民生命权、身体健康权之本根要义，也是政府履行公共行政管理职责之具体体现，公民人权之自由权应当予以让渡、扣减。认为当前“封锁”应急管控，有侵害嫌疑公民人权之自由权利观点，实际上是过于强调公民个人之私人权利，否定公民应当履行配合、管理之义务，对于应当予以让渡、扣减公民权利限定的考虑不够深入。（3）认为村居、社区封闭、外出回归居家隔离，损害行政法治的程序正义、比例原则等，此观点系对于我国农村医疗资源缺乏（一村一村医）、春节熟人社会走动、亲情伦理交流等可能导致传染病一旦感染扩散，我国农村基层疫情预防以及救治难度、能力过度相信，估计不足，对于我国农村、社区的基层治理能力、管控实际状况不深入了解所导致。
关于侵害公民权利、违反行政法治原则之观点，虽有通过网络信息披露，但并未得到政府积极回应。究其根源，系基于提出观点者并未深入、体验、考察新型冠状病毒肺炎应急管控的真实状况，正所谓“不当家不知盐米贵”，不参与紧急权力“封锁”管控实施具体实际状况，则不知行政应急管控难度之大、责任之重。即便在行政应急管控过程中存在行政法治程序瑕疵，政府也正在通过实际管控行为予以纠偏，但绝对不能停止。当前的管控力度只能进一步加强，不能削弱，疫情过后再予以总结、提炼，形成更为完善的应急管控体系，构建科学、完善、高效的应急管控体制、机制。
五、疫情防控行政应急管控权“封锁”之“法有授权应可为”
（一）突发公共卫生危机事件，政府事急从权应急管控“封锁”于法有据，应当予以彻底贯彻实施。
《突发事件应对法》第五十条规定，社会安全事件发生后，可以“封锁有关场所、道路，查验现场人员的身份证件，限制有关公共场所内的活动”。再如，《突发公共卫生事件应急条例》第33条规定， 根据突发事件应急处理的需要，必要时，对人员进行疏散或者隔离，并可以“依法对传染病疫区实行封锁”。 根据《突发事件应对法》第四十九条第二项的规定，自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件发生后，履行统一领导职责的人民政府应当迅速控制危险源，标明危险区域，封锁危险场所，划定警戒区，实行交通管制以及其他控制措施。 此处“封锁”，就本次新型冠状病毒肺炎之突发公共卫生危机而言，应包括基于疫情应急防控，联防联控、群防群治之“封城以及村居、社区封闭、居民家中自行隔离”等应急管控措施。省会城市如武汉市新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控指挥部发布的通告：“自2020年1月23日10时起，全市城市公交、地铁、轮渡、长途客运暂停运营；无特殊原因，市民不要离开武汉，机场、火车站离汉通道暂时关闭。”以及地市级城市如贵州省安顺市《关于进一步细化社会防控以户为单位隔离阻断疫情传播的通告（第4号）》（2020年2月4日）；县级城市如贵州省织金县《应对新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控领导小组办公室关于开展以户为单位阻断疫情传播途径的通告》（2020年2月4日）。
（二）社会公众对于政府应急事权紧急权力措施之疏散、隔离、封锁等封锁行为，应当履行配合、容忍义务，违者承担治安拘留行政处罚乃至刑事责任追究之法律责任。
《传染病防治法》第四条明确规定，对乙类传染病中传染性非典型肺炎、炭疽中的肺炭疽和人感染高致病性禽流感，采取本法所称甲类传染病的预防、控制措施。《传染病防治法》第三十九条第一款规定，医疗机构发现甲类传染病时，应当及时采取下列措施：……（三）对医疗机构内的病人、病原携带者、疑似病人的密切接触者，在指定场所进行医学观察和采取其他必要的预防措施。《传染病防治法》第三十九条第一款规定，拒绝隔离治疗或者隔离期未满擅自脱离隔离治疗的，可以由公安机关协助医疗机构采取强制隔离治疗措施。
《突发公共卫生事件应急条例》第四条明确规定，突发事件发生后，省、自治区、直辖市人民政府成立地方突发事件应急处理指挥部”。《突发公共卫生事件应急条例》第四十四条规定，在突发事件中需要接受隔离治疗、医学观察措施的病人、疑似病人和传染病病人密切接触者在卫生行政主管部门或者有关机构采取医学措施时应当予以配合；拒绝配合的，由公安机关依法协助强制执行。《治安管理处罚法》第五十条规定，有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节严重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令的；（二）阻碍国家机关工作人员依法执行职务的。
《刑法》第二百七十七条第一款规定，以暴力、威胁方法阻碍国家机关工作人员依法执行职务的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罚金。第三款规定，在自然灾害和突发事件中，以暴力、威胁方法阻碍红十字会工作人员依法履行职责的，依照第一款的规定处罚。《刑法》第三百三十条第一款规定，违反传染病防治法的规定，有下列情形之一，引起甲类传染病传播或者有传播严重危险的，处三年以下有期徒刑或者拘役；后果特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑：……（四）拒绝执行卫生防疫机构依照传染病防治法提出的预防、控制措施的。
（三）村居以及社区封闭、居家隔离等“封锁”行为，未违反行政法治原则。
《突发事件应对法》第五十六条规定，突发事件发生地的其他单位应当服从人民政府发布的决定、命令，配合人民政府采取的应急处置措施，做好本单位的应急救援工作，并积极组织人员参加所在地的应急救援和处置工作。《突发事件应对法》第五十七条规定，突发事件发生地的公民应当服从人民政府、居民委员会、村民委员会或者所属单位的指挥和安排，配合人民政府采取的应急处置措施，积极参加应急救援工作，协助维护社会秩序。
《村民委员会组织法》第十条规定，村民委员会及其成员应当遵守宪法、法律、法规和国家的政策。根据《突发公共卫生事件应急条例》第四十条的规定可知，传染病暴发、流行时，乡镇以及村民委员会的角色是协助卫生行政主管部门做好疫情信息的收集和报告、人员的分散隔离、公共卫生措施的落实等配合性工作。
现有之村居、社区封闭之应急措施，组织居民、村民参与社区、农村的传染病预防与控制活动。按照当地人民政府的决定、命令，进行宣传动员，组织群众开展自救和互救，协助维护社会秩序。传染病暴发、流行时，应当组织力量，团结协作，群防群治，协助卫生行政主管部门和其他有关部门、医疗卫生机构做好疫情信息的收集和报告、人员的分散隔离、公共卫生措施的落实工作，向居民、村民宣传传染病防治的相关知识。村居、社区采取强制措施、管理流动人口、实施交通卫生检疫、开展群防群治等应急管控行为，系按照基层自治之组员的自治原则来管控，而是根据政府行政命令要求执行，于法无据。
六、当前疫情防控事急从权应急管控法治再选择
（一）疫情管控封城以及社区封闭、居家隔离等“封锁”法治价值取向，公民自由权应当让渡与国家安全以及公民生存权、生命权与身体健康权。
法律史上有一个著名命题：“紧急状态无法律”(necessitas legem non habet)。该命题诞生于公元12世纪，由教会法学家格拉提安(Gratian)在其著作《教令集》(Decretum)中首先提出。窥探域外国家之经验，法国、英国、美国等国家，通过宪法、围困状态(étatde siége)类法律、戒严类法律(martial law)、非常类法律(emergency law)等，成功地经受了一些重特大紧急事件的冲击，捍卫了“法治国家”的本质。【1】
上述法理非意味着国家紧急状态（如突发社会公共卫生危机事件）的紧急应对，不遵循法治，而是在紧急法治原则的范围内，国家有权力实施牺牲小的法益，去保护、另外较大法益的行为。如本次新型冠状病毒肺炎紧急防控，为维护国家完全，保障社会公众的生存权、生命权、身体健康权属于应急管控首要选择，法益远远大于社会公众的行动自由权，其应当让渡与国家安全以及社会公众生存权、生命权、身体健康权，行动自由权在一定程度上应当予以扣减。
（二）紧急状态之突发公共危机事件，行政应急原则、行政效能原则应当作为行政法治原则之基本原则。
新型病毒肺炎防控物资缺乏信息，在互联时代的今天不断刷屏。湖北红十字会接受捐赠物资却怠于发放，迫使包括武汉协和医院等医疗机构不得不自行发布寻求“点对点”医疗物资捐赠。网络舆情对此予以批判。武汉市以新型冠状病毒肺炎疫情未获得授权，无权发布，以及封城措施晚于浙江省等，疫情新闻信息披露及时、真实性饱受质疑。本次突发公共卫生危机事件，凸显在行政法治应急措施行政应急不及时、行政效能低下。另，政府作出之“封城、村居、社区封闭、居家隔离”等事权紧急“封锁”措施，遭受违反行政法治原则之合法性、比例、正当性等方面的法律质疑。行政应急性原则是指行政主体为保障重大公共利益和公民根本利益，维护经济与社会秩序，保障社会稳定协调发展，在面临重大突发事件等紧急情况下可实施行政应急措施，其中既包括具有行政作用法上的具体规定的行为，也可包括一些没有具体法律规范甚至停止某些宪法权利和法律权利、中断某些宪法和法律条款实施的行为。加强我国公共应急法制建设，将行政应急性原则纳入我国行政法的基本原则体系，重视行政指导措施在公共危机管理中的适当运用。【2】行政效能原则在制度建构论维度上的规范内涵是，市场或社会自治优先原则和管理或服务制度的效益最大化原则；在法适用论维度上的规范内涵是，行政手段有效性原则和行政手段效益最大化原则。该原则列入行政法一般原则体系．恰是行政法平衡理论所期待的。【3】
（三）疫情防控之事急从权，联防联控、群防群治“封锁”举措等紧急权力行使，具有优先性。
法律与紧急权力共有五种理论模式：调适、例外法、惯常、政治动员和权威专政。除惯常模式以外，其他四种模式都在中国出现过。中国现行紧急权力制度遵循政治动员、调适和例外法三种模式，未来发展是建立融合政治动员和例外法模式优点的调适模式制度。【4】新型冠状病毒肺炎的防控，当前疫情正向农村、社区蔓延，防控压力巨大。基于法律规定的滞后性，应当充分考虑法律原则，政府发布之行政命令、实施政策要灵活机动，视疫情发展应急管控和人们的实际需求作出调整，如当前基于疫情治疗疫苗未产生、治愈手段效果不明显，则应当加大村居以及社区封闭、居家隔离措施的强制性，防止新的传染群体扩大。避免因紧急状态的突发性、复杂性以及可能导致的严重后果产生，同时也基于紧急状态的暂时性，政府的举措当然可以被置于优先的位阶。【5】
具体而言，进一步充分发挥社区动员能力，实施网格化、地毯式管理，群防群控，稳防稳控，有效落实综合性防控措施。对于社区未发现病例，实施“外防输入”的策略，具体措施包括组织动员、健康教育、信息告知、疫区返回人员管理、环境卫生治理、物资准备等；对于社区出现病例或暴发疫情，采取“内防扩散、外防输出”的策略，具体包括上述6项措施，以及密切接触者管理、加强消毒。关于发生社区传播疫情，则采取“内防蔓延、外防输出”的策略，具体包括上述8项措施，以及疫区封锁、限制人员聚集等2项措施。【6】
（四）构建刑事司法应急机制，对于事急从权之紧急权力行使，拒不配合者违规、违法行为应予以处罚，强化及时性、有效性，实现维护社会秩序的稳定之目的。
社会治理体系和治理能力的现代化，既应以依法治理为原则，又要以科学治理为圭臬。患者及其密切接触者拒不履行防疫义务等社会问题的法律治理尤其是刑事治理的目的，在于为疫情防控提供有效的司法保障。而在高传染性的新型冠状病毒感染的肺炎疫情防治中，减少聚集、加强隔离本就是疫情防控的基本要求和重要举措。【7】
以危险方法危害公共安全，无论是故意隐瞒接触还是过失不知而传染、故意不配套口罩闯入公众场合、直接或间接离开居家隔离等行为，以及聚众或组织参加聚餐等加剧传染等行为，还是当前网络披露之“我爸是县委的”等强行冲卡、拒不配合检疫等使用暴力、威胁方法，拒绝接受防疫防控等行为，均符合《刑法》、《治安管理处罚法》 等应受刑法处罚或治安拘留处罚之标准，应当通构建刑事、行政治安处罚应急机制并予以实施。如《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部关于依法惩治妨害新型冠状病毒感染肺炎疫情，防控违法犯罪的意见》、《最高人民法院、最高人民检察院关于办理妨害预防、控制突发传染病疫情等灾害的刑事案件具体应用法律若干问题的解释》、贵州省高级人民法院《关于办理妨害预防、控制新型冠状病毒疫情相关刑事案件的意见》，系属于紧急状态之突发事件构建司法应急机制的典型。
参考文献：
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【2】莫于川：公共危机管理的行政法治现实课题[J].法学家.2003.4
【3】沈岿.论行政法上的效能原则[J].清华法学,2019,13(4):5-25)
【4】孟涛：紧急权力法及其理论的演变[J].法学研究. 2012.1
【5】张帆：论紧急状态下限权原则的建构思路与价值基础[J].政治与法律.2020.1
【6】关于加强新型冠状病毒感染的肺炎疫情社区防控工作的通知.肺炎机制发〔2020〕5号. http://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2020-01/26/content_5472235.htm）
【7】田宏杰：拒不履行防疫义务的刑法治理.检察日报.2020年2月3日第3版
肖仕刚，毕业于重庆大学，民商法学硕士;安顺学院法学副教授，安顺学院金融暨财税法律适用研究中心主任;安顺市人大、市政府立法咨询专家，安顺市人民政府重大行政事项决策咨询论证专家，安顺市市级监督监督员，安顺市委政法委重大疑难案件评查专家。
贵州上运潇荣律师事务所兼职律师。中国法学会会员;贵州省法学会企业法治与发展研究会副会长、公司法学会常务理事、犯罪学研究会理事、法学教育研究会理事;贵州省律师协会民商事专业委员会委员，贵州省律师协会金融财税专业委员会委员，贵州省服务长江经济带律师服务团成员。
联系电话：18685353996，邮箱：345836194@qq.com
研究方向：
商法之基本理论、公司法、金融法、财税法;民法之基本理论、合同法、物权法、侵权责任法。
科研代表课题：
1. 2019年度贵州省理论创新联合课题《贵州生态文明建设之“绿色财政”体制研究》，项目批准号：GZLCLH-2019-108
2.2017教育部人文社科立项课题《环境保护税征管实施问题研究——兼评环境保护税法》，课题主持人。项目批准号：17XJC820004;
3.《贵州建构“绿色财政”体制研究》，2018年年度贵州省理论创新课题(联合课题)立项。课题主持人，项目批准号：GZLCLH-2018-089
学术代表论文：
1. 《“三权促三变”之商事审判管窥》.《法制与社会》.2019.4
2.《商法视野下之“三权促三变”法治探究》，收录第九届中国农村法治论坛暨“三权”促“三变”之改革法治保障研讨会论文集，2017.法律出版社出版;
3.“自我剽窃”现象剖析及其治疗路径探析.《出版发行研究》(CSSCI)，2014年第5期;
4. 司法审查在行政拆迁裁决中的适用探讨.《人民论坛》(核心)，2014年第1期;
5.上市公司要约收购控制权移转博弈论.《法制与社会》，2014年第6期;
6. 刍议治理偷逃高速公路通行费案件困境及化解之策——兼评《贵州省高速公路管理条例》.《长春教育学院学报》，2014年第8期;
7. 应收账款质押风险控制论.《法制与社会》，2012第11期;
8. 校园伤害事故归责原则.《安顺学院学报》，2012年第6期;
9. 股东派生诉讼在司法实践中的法律探讨.《商场现代化》，(北大08版核心)2008年第5期。
荣誉称号：
1.荣获2015首届安顺市公诉人与辩护人电视辩论赛一等奖;
2.荣获2015首届安顺市公诉人与辩护人电视辩论赛“辩护人最佳风采奖”。
源自：贵州上运潇荣律师事务所微信公众号并授权发布
发布：安顺市爱心义工社好人工作室