案例简介

蓝天公司是一家主营矿物粗铅冶炼的公司。此前，蓝天公司人员为建设2000吨粗铅冶炼的蓝天冶炼厂，向当地经济委员会和环保局进行过项目申报。当地经济委员会于1996年1月14日同意该立项申请，当地环保局于1月18日同意开工建设。当地环保局的审批意见第5点载明：项目需经环保局验收后方可投用。

蓝天公司随后开始营建，包括土地的平整、机器设备的购置和生产厂房的建设。同年12月6日，当地环保局向蓝天公司下达停建通知，要求蓝天公司立即停止粗铅冶炼厂的建设。该通知除概括引《国务院关于环境保护若干问题的决定》外，没有具体列明停建理由，也无后续处理方案。停建通知发出后，蓝天公司未停止项目的投入，2001年初建设完成，并先后取得国税登记和矿产品经营许可。同年4月20日，蓝天公司委托当地环境保护监测站进行了环保设施的验收监测，在未得到当地环保局许可的情况下，蓝天公司自行开工生产。因环境污染问题，蓝天公司与周边居民发生矛盾，被迫停止生产。此后，蓝天公司又恢复生产了一段时间，但在生产过程中又与周边群众发生矛盾，致使其于2005年5月被迫彻底关停。

蓝天公司后多次要求政府给予补偿或赔偿。当地环保局于2011年11月4日作出《不予赔偿决定书》。2012年1月4日，蓝天公司以当地环保局多次在政府协调会上要求关停该企业存在重大过错为由，向一审法院提起行政赔偿诉讼，请求判令当地环保局赔偿其直接经济损失2905.11万元

判决结果

本案经一审、二审、再审后，最终法院认定，当地环保局于1996年1月18日批准同意蓝天公司的冶铅项目开工建设，国务院于同年8月2日颁布《国务院关于环境保护若干问题的决定》，当地环保局据此于同年12月6日向蓝天公司下达停建通知，当地环保局的该行为系对行政许可的撤回。当地环保局因撤回对蓝天公司的行政许可，应对给蓝天公司造成的损失进行补偿。

《行政许可法》第八条第二款，“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”

蓝天公司于停建通知下达前因冶铅项目投入资产造成的损失，为当地环保局补偿的范围，合计为4181555元。蓝天公司在项目建成后进行了生产使用，且尚有可利用价值的残余设施，据此按照停建通知前投入资产的70％即2927089元，认定为当地环保局予补偿给蓝天公司的损失。

律师分析

一、行政许可被撤回和撤销

1. 行政许可被撤回

为了维护公共利益，行政机关可以依法撤回或者改变生效的行政许可，但需要有严格的限制和条件。主要有两种情况：一是行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止。二是颁发行政许可所依据的客观情况发生重大变化。行政机关撤回或者变更许可，给当事人造成财产损失的，应当给予补偿。只有以上两种情况的出现，行政机关才可以撤回或者变更已经颁发的许可。除此之外，其他情况不得撤回或者变更，否则就是违法行为，要给予赔偿而不是补偿。

行政补偿不同于行政赔偿。行政赔偿是因为违法行政行为给公民、法人或者其他组织的合法权益造成损失所给予的赔偿。补偿即行政机关的合法行政行为给公民、法人或者其他组织的合法权益造成损失所给予的补偿。行政机关撤回或者变更行政许可，给予补偿的前提条件有两个：一是对公民、法人或者其他组织的财产造成了损失。这种损失是客观存在的。确定的，而不是想象的或者是或然的。这种损失只包括财产损失，不包括精神损失。二是财产损失与撤回或者变更行政许可有直接的、必然的联系，存在因果关系。

行政申请前置：被撤回的行政许可应当先向行政机关申请补偿，在法定期限或者合理期限内不予答复或者对行政机关作出的补偿决定不服的，才可以起诉。否则直接提起诉讼很可能被驳回。

《行政许可法》第八条 公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。

《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十四条 行政机关依据行政许可法第八条第二款规定变更或者撤回已经生效的行政许可，公民、法人或者其他组织仅主张行政补偿的，应当先向行政机关提出申请；行政机关在法定期限或者合理期限内不予答复或者对行政机关作出的补偿决定不服的，可以依法提起行政诉讼。

2. 行政许可被撤销

行政许可的撤销，是指由于行政许可具有瑕疵，因而需要纠正，以使法律关系恢复原来的状态。这种情况既有可能是申请人有违法行为，也有可能是行政机关及其工作人员违法。

如果撤销行政许可可能对公共利益造成重大损害，则不予撤销。行政许可撤销如果是因为申请人原因造成的，不予赔偿。

《中华人民共和国行政许可法》第六十九条 有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：

（一）行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的；

（二）超越法定职权作出准予行政许可决定的；

（三）违反法定程序作出准予行政许可决定的；

（四）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的；

（五）依法可以撤销行政许可的其他情形。

被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。

依照前两款的规定撤销行政许可，可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销。

依照本条第一款的规定撤销行政许可，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿。依照本条第二款的规定撤销行政许可的，被许可人基于行政许可取得的利益不受保护。

二、行政撤回后补偿产生的行政诉讼

若做出的行政行为合法，确实符合行政许可法第八条第二款的规定行政许可被撤回。那么被撤回行政许可的申请人，因此遭受损失的，应向行政机关要求进行补偿（前置程序），行政机关拒不补偿或对补偿决定不服的，可以提起行政诉讼。

1. 谁补偿

在没有其他明确法律法规规定的情况下，撤回行政许可的补偿主体，一般应认定为撤回行政许可的行政机关。（（2019）最高法行申690号中华人民共和国最高人民法院行政裁定书）。

2. 去哪诉

依据《行政诉讼法》的规定该案为专属管辖，由作出行政行为的行政机关所在地法院管辖。

《行政诉讼法》第十四条 基层人民法院管辖第一审行政案件。

《行政诉讼法》第十五条 中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件；（二）海关处理的案件；（三）本辖区内重大、复杂的案件；（四）其他法律规定由中级人民法院管辖的案件。

《行政诉讼法》第十六条 高级人民法院管辖本辖区内重大、复杂的第一审行政案件。

《行政诉讼法》第十七条 最高人民法院管辖全国范围内重大、复杂的第一审行政案件。

《行政诉讼法》第十八条 行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。

3. 补偿标准

关于补偿标准问题，法律法规规章或规范性文件有规定的从起规定，没有规定的。分为两种情况，第一种一般情况按照实际损失赔偿；第二种，特殊情况，即有限自然资源开发利用、公共自愿赔偿以及直接关系公共利益的特定行业按照实际投入进行补偿。无论是实际损失还是实际投入损失，对其进行量化以第三方评估机构做出的公正结论较为客观，通常为补偿义务机关和人民法院采信。

《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条 法律、法规、规章或者规范性文件对变更或者撤回行政许可的补偿标准未作规定的，一般在实际损失范围内确定补偿数额；行政许可属于行政许可法第十二条第（二）项规定情形的，一般按照实际投入的损失确定补偿数额。

《行政许可法》第十二条 下列事项可以设定行政许可：（二）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项；