院长专栏
《关于授权和委托用地审批权的决定》，将自然资源领域把两项审批权“下放”文件出台后，李昌平院长曾在“昌平谈农村（六）”强烈支持放权，并建议加大放权力度，收到不同声音。本期院长专栏，李昌平院长将通过村庄治理组织结构、农村发展历史回溯、村庄发展的核心动力、三农面对的主要问题和解决方案等几个方面，进一步阐述为什么呼吁将“集体建设用地的使用审批权”下放到乡镇政府或村民代表大会。
国务院3月12日颁发文件《关于授权和委托用地审批权的决定》，将自然资源领域把两项审批权“下放”：一是将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的审批权限“下放”到省、市、自治区；二是将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批权限“下放”到部分试点区域，包括北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆，试点期限为1年，被成为“土地新政”。
我在“昌平谈农村工作（六）”中强烈支持放权，并主张下放的第一项审批权中“关于集体建设用地的使用审批权”要下放到乡镇政府或村民代表大会。大多数读者对这项提议非常支持，但有些读者觉得把集体建设用地使用审批权下放到村民代表大会太不靠谱了，现在我就进一步讲讲，专门谈谈我主张把集体建设用地的使用审批权下放到村民代表大会的理由。
01
农村集体建设用地归村民集体所有，基本是一句空话
我国《宪法》规定农村土地属于农民集体所有，九年前又对村集体所有的土地进行了确权登记颁证，有文件为证——《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》（国土资发〔2011〕60号）。
这个文件是根据《宪法》和《中共中央 国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》（中发〔2010〕1号）的要求，由国土资源部、财政部和农业部三部委联合下发的。这就是说，我们国家的每个村有多少农地、集体建设用地等已经是清清楚楚的了，国家是给每个村集体发证的了，每个村的村干部和村民都应该清清楚楚的知道自己村有多少农地（基本农田和非基本农田等）、有多少集体建设用地（宅基地、经营性建设用地、公益性建设用地等）等。
▲农村土地
可现实情况却是，乡建院在全国的百余个村庄做乡村振兴规划设计和示范村镇建设时，在调研过程中发现，绝大多数村的村干部和村民，只知道自己村庄有多大（村域面积），一般也知道有多少农地，但并不确切知道本村有多少集体建设用地或还有多少集体建设用地可以用，更不知道村集体建设用地的分类情况；甚至有些地方政府请我们去做村庄发展规划时，土地部门不敢或不肯提供相关村庄土地分类的基础资料，——属于绝对保密的资料。
这就是说，关于集体土地特别是集体建设用地的确权登记颁证工作，中央和部委文件是发了，工作是部署了，上面以为每个村都清清楚楚的把每一分地都分了类，登记了发证了，但实际情况并不是这样的，或完全不是这样的！
02
乡村振兴的过程中，主体已经毫无主体性了
乡村振兴表面上是在轰轰烈烈的开展中，但现实是，假如我是一个村干部，我村有多少集体建设用地或还有多少可用的集体建设用地，我是根本不知道的，即使知道自己还有可用的集体建设用地也无权使用。村民集体是乡村振兴的基本主体，这么看来，主体性何在？没有主体性，搞什么乡村振兴？
我们乡建院在乡村振兴一线做服务，常见很多没有自主性无法做事的怪现象，随便举两个例子吧。
例一，广东有一个村，环保部门要求该村建一个垃圾分类站，占地250平方米，政府拨了40万的专项资金，几年也没干成，政府最后把40万元专项资金收走了。垃圾分类站没干成的原因何在？因为没有250平方米的集体建设用地。可是，这个村有1000多人口，村域面积3000多亩，几乎没有工业，生产生活配套用地按各5%算，应该有很充足的集体建设用地可用才是。
例二，湖北的一个村子，是一个2000多人的大村，村域面5000多亩，以水产业为主，没有工业，建设用地除宅基地和学校村部及村道用地外，没有别的设施占用集体建设用地了。理论上讲，这个村应该还有很多集体建设用地可用，但当该村渔业产业化因发展需要建一个鱼苗孵化场，申请审批两亩集体建设用地，但申请后，土地部门说没有集体建设用地可用。这怎么可能呢？
但，这就是乡村振兴的现实。
▲规划有致的土地
03
农村村民集体曾有充分的用地自主权，创造过发展奇迹
我在八十年代中期当乡党委书记的时候，记得每个村每年都要做土地年报，其中土地年报是年报的重要内容之一。八十年代的村集体建设用地实行的是总量控制，例如刁家村，有1000人，3000亩地，按生活和生产各5%配套集体建设用地，刁家村可用建设用地总额上限为300亩，已用多少亩，还剩余多少亩，是清清楚楚的。在八十年代，如果刁家村建一个垃圾分类站或鱼苗孵化厂，自己有节余的集体建设用地，自己决定用，报备（年报）就好了；如果刁家村发展很快很好，自己的集体建设用地用完了，隔壁老王家村有集体建设用地节余，刁王两村互助互换土地，合作发展，报备（年报）就好了。
在八十年代，一个镇的多个村，也可以各出十几亩集体建设用地合作共建小集镇及村办企业园区；八十年代，乡镇和村的经济发展呀，步步高、年年高，创造了国民经济增长的大半壁江山，奇迹！为什么八十年代的农村农民能创造奇迹呀？因为当时的乡村有用集体建设用地自主发展经济的用地自主权。
04
土地所有者和土地管理部门，谁更珍惜和节约土地？谁更愿土地价值最大化？
可能读者会问：用地自主权在土地所有者——农民集体，是否会出现集体建设用地严重浪费的现象呢？不会，也没有。这是因为，村集体知道自己的集体建设用地是有总额限制的，必须自觉节约用地。例如，为了限制农户多占宅基地的欲望，集体内部制定有宅基地标准，谁家的宅基地大了一点，每年（是每年）都得向村集体交超面积占用费，所以没人多占宅基地。
倒是现在呀，家家都想多占宅基地，占几个宅基地，永久占有宅基地闲置不用，为什么呢？因为占用或多占不用并不向村集体交占用费，只需一次性向土地部门交钱办证，大宅基地就永久归自己了！宅基地是集体的，集体这个所有者无权了，权在土地部门手上了，土地部门的人拿村民集体的建设用地、以地设租自己收钱，怎么可能节约用地？怎么可能不出现海量的宅基地等集体建设用地闲置呢？土地部门用别人的地生自已的财，他们怎么可能会比土地所有者——村民集体更珍惜自己的土地和更节约用地的。
▲宅基地
05
九十年代以来的，土地部门假改革之名抢占了集体建设用地所有者的全部土地权利
九十年代以来的集体建设用地制度改革，发生了两次“有耻”飞跃。第一次飞跃大致发生在九十年代中期，村集体建设用地怎么用，村集体和村民大会说了不算，村集体是集体建设用地的所有权人，但没有用地自主权了；第二次飞跃大致发生在2000年前后，集体作为集体建设用地的所有权人，自己有多少集体建设用地，土地管理部门不让集体知道了，自己所有的东西，连知情权都被收走了。这就好比一个人，自己在银行有存款，自己不能用，这是“有耻”飞跃的第一步；自己有多少存款自己不知道了，存折上的钱别人取走了自己也不知道，这是“有耻”飞跃的第二步。
经过这两步“有耻”飞跃的改革之后，大量的村集体建设用地指标被“偷”去了县市级的工业园区了，所以村集体有多少集体建设用地可用就成了“绝对机密”。从此，一般的村集体及村民除了种地权和外出打工权再也没有其他发展权了。有关方面经常说：农村改革的核心就是给农民自主发展权，虚虚实实真真假假，理直气壮一而再再而三的承诺——延长农民的种地自主权、且永久都不变，说这是给农民伯伯自主发展吃的定心丸，这种庄稼的定心丸吃了能挣钱？吃这么些定心丸，却就是不归还村集体建设用地的用地自主权——发展的动力丸。
06
拥有集体建设用地的自主权，就是农民的最大发展权
进入九十年代以来，很多村庄的经济发展基本上停止了，甚至倒退了，主要原因是村民集体没有了集体建设用地的用地自主权，有地也不能用。看看我国现在农村情况，只要是取得了大量建设用地的用地权的乡村，都发展的不错，即使没机会和项目，只要有用地权，机会和项目也会找上门来；但如果没有集体建设用地的用地全，即使你有再好的发展机会或门路，也只能错失良机。
现在的乡村振兴和扩大内需，虽是国家重大战略，但千金拨不动四两，一潭死水。举个例子吧，上上下下都在说，乡村振兴的根本举措是集体建设用地入市——同地同权同价交易。是的，如果集体建设用地能同地同权同价同市交易，乡村振兴一下子就能激活农村几十万亿的沉默价值。为什么集体建设用地入市同地同权同价交易这么重要的发展举措喊了十年了，竟然一寸进展都没有呢？
因为集体建设用地的主体是村民集体，不归还主体的用地自主权，主体对自己土地没有处置权，集建设用地所有者就不可能有市场主体地位；如果集体建设用地主体的土地权利都在政府部门的手上，集体建设用地是地方政府第二财政主要来源的现实就无法改变，出台文件说“集体建设用地同地同权同价同市交易”，也不过是表现出一幅啃硬骨头的样子，是不是多少有点忽悠成分，好意思吗？
这样的状况不改变，乡村振兴当然千斤拨不动四两，当然是一潭死水。
▲农村住宅
07
还权于民，特别是还集体建设用地用地自主权于民，才能开创新时代
说句大实话，从主要领导人讲话到《土地法》修定，感觉是要把村集体建设用地使用权、收益权、处置权……等统统归还给村民集体（村民代表大会）的，可是呢，拳头大的冰雹从万米高空落下，还没掉地上就气化了，毛毛雨都没有落到庄稼人的头上。
这一次，面对改革开放以来前所未有的经济危机，必须激活内生发展动力和活力，必须激发人民群众的创建性，必须增加农民财产性收益及可支配现金流，必须扩大内需促经济增长。好事，很难得，很难得！可是，你不把农民的权利还给农民，而是把农民的权利从吃肉理皮者手上转赠予给了吃肉带毛者手上，对乡村振兴、扩大内需及应对危机有多大的实际作用呢？对建立共富和谐社会有何作用呢？与不忘初心牢记使命有一毛钱关系？
我在《李昌平谈农村之六》中强烈建议国务院在这次下放用地审批权的同时，要把村集体建设用地的用地审批权下放给乡镇政府和村民代表大会，是寄希望于李政府放权放到位——还权于民，把好事做好。不这么做，连建个垃圾分类站几年都干不成，怎么应对危机？何以开创新时代？
08
集体建设用地的使用自主权下放，需要完善配套制度
如果把村集体所有的集体建设用地的使用自主权归还给村民集体，需要同时配套完善几项制度：一是核定村集体的建设用地总额度，定额标准建议为人二分田一分——即一个人配二分集体建设用地，一亩农田配一分集体建设用地。例如刁家村，有1000人3000亩地，其村集体建设用地的最大额度为500亩。增人不增地（集体建设用地），减人可减地（每人二分集体建设用地的价值转为社保资金随人转入城市社保体系）；二是占用集体建设用地超过定额总量的，征收建设用地占用税，此税为国税；三是农村居民宅基地有偿使用，使用费归村民集体，村集体内部分户结平衡账；四是允许乡镇范围之内各村将集体建设用地集中统一整理、开发和经营，准许村与村之间互换土地或土地合作；五是经村民代表大会决议，村民集体可直接拿集体建设用地及其衍生产品产权入市交易，和国有建设用地及衍生产品产权同地同权同市同价交易；六是村集体建设用地使用，由村民代表大会或乡镇人大常委会审批，在政府职能部门报备。
中国的三农问题，党和政府一直是很重视的，但因发展不充分不均衡导致问题越来越复杂，有些问题还更严重了。三农问题的根源，本质是农民和农民集体权利缺乏所致，农村集体的集体建设用地所有权、使用权、经营权、收益权、处置权逐渐被剥夺导致很多村庄发展停滞的历史过程充分说明了这一点。从农民集体建设用地的用地权随意被剥夺，可以理解为什么解决三农问题这么难！中国三农问题解决不好，内需不足的问题就永远解决不了，当下的经济危机就不好解决。一个十四亿人口的中国，因内需不足而䧟入困境，还有什么措施比向九亿农民及农民集体归还集体建设用地使用自主权的措施更有利于扩大内需的呢？
文 | 李昌平
图 | 部分来自网络
作者单位：广东外语外贸大学土地法制研究院
