2020年4月21日，美国密苏里州总检察长埃里克·施密特代表密苏里州向联邦地区法院提起了针对中国的诉讼，称中国政府要为新冠肺炎疫情在密苏里州乃至全球造成大量死亡、病痛和经济损失负责。4月22日，美国密西西比州总检察长林恩·费奇表示，该州将对中国政府提起诉讼，要求中方为新冠肺炎疫情影响承担责任、赔偿损失。这两起诉讼毫无事实和法律依据，美国法学教授基梅纳·凯特纳、乔纳森·特里和安东尼·萨比诺等人就指出，此举不符合国际法中国家豁免原则或美国的《外国主权豁免法》。这类看似“荒唐”的行为背后是美国独特的检察制度。
（图为美国密苏里州总检察长埃里克·施密特）
01
美国检察制度的发展历程
美国检察制度的诞生与发展始终受到两种力量的塑造：一方面，英国检察长制度、法国检察官制度和荷兰司法官制度在不同方面为美国检察制度提供了参照；另一方面，美国独特的民主发展历程则成为检察制度发展至关重要的内生力量。
殖民地时期逐步确立起来的地方检察官制度和检察官公诉制度是美国检察制度的雏形。在北美殖民地的县一级政府中设立检察官，是地方检察官制度确立的标志；1704年，康涅狄格采用了公诉制度，此后该制度在北美大陆开始普及。联邦政府建立后，1789年通过的《联邦司法法》标志着联邦检察官制度的正式确立。至此，以地方检察官制度和联邦检察官制度为主要框架的现行美国检察制度基本形成。19世纪20年代席卷美国的杰克逊民主运动开启了检察官产生方式由任命到选举的转变过程。到1978年，除康涅狄格州和新泽西州外，其余各州检察官均由选举产生。伴随着检察官产生方式的转变，检察官的权力也在不断扩大，甚至在某些方面超过法官的权力，尤其是检察官享有较大的自由裁量权，这包括起诉的自由裁量、对侦查权的自由裁量以及以对何种罪名提出指控的自由裁量。至此，构成现行美国检察制度的体系基础已发展成熟。
02
美国检察制度的构成
美国检察制度由两大系统和多元机构共同构成。两大系统包括联邦检察系统与地方检察系统，二者平行独立、互不干扰；多元机构则是基于美国中央、州、县（郡）、市（镇）的行政区域划分而形成的中央检察机构、州检察机构与地区检察机构，机构之间不存在隶属、监督或指导等关系，各自独立行使检察职能。
联邦检察系统包括联邦总检察院与联邦地区检察院两大分支。联邦总检察院与美国司法部合署办公，二者在机构设置和人员上高度重叠。总检察院由司法部中所有具有检察职能的部门共同组成；同时，司法部部长担任联邦总检察长，具有监督并指导地区检察院与司法部的管理运作、向总统和内阁等提出法律建议、制定检察政策和方针以及代表美国政府出席最高法院等职责。联邦地区检察院的主要人员包括合众国检察官（或称联邦地区检察长）、联邦助理检察官与其他检察工作人员。合众国检察官承担了绝大部分联邦案件的起诉工作，拥有较大的自由裁量权，并在联邦法院与联邦上诉案件中代表美国政府出席民事法庭。联邦主要检察官员均以“总统提名、参议院同意”的方式产生。总检察院与地区检察院以合众国检察官执行局为联系枢纽，实际上是一种隶属与外派的关系，在一般案件中，联邦地区检察院自行履行检察职能，但在处理涉及国家安全或官员腐败等重大案件时，联邦地区检察院必须获得总检察院的批准才能提起公诉。
美国地方检察系统包括州检察机构与地区检察机构，二者相互独立、互不隶属、互不影响。州检察机构主要负责对违反州法律的行为进行调查、提起诉讼，其主要人员包括了州总检察长、助理总检察长，和以县为单位划分负责范围的州检察官。绝大部分的州总检察长与检察官通过民众选举产生，因而在行使职能时往往会受到民众意志的影响。一般情况下，州总检察长不具有起诉权，而是主要提供咨询与意见，这使得州总检察长与州检察官之间大多是一种咨询顾问的关系，但这一关系在不同的州也会存在差异。以加利福利亚州为例，州总检察长被认为是该州最高执法人员，通过广泛的职责保护和服务该州的人民和利益，发挥着至关重要的作用。地区检察机构包括了郡检察机构与市镇检察机构。郡检察机构的主要人员为郡检察官，负责起诉郡中的所有重罪；市镇检察机构的主要人员为市检察官，主要负责起诉市镇中所有违反市镇法令的“微罪”，如交通肇事等。
（图为位于华盛顿的美国司法部大楼）
03
美国检察制度的特点
美国检察制度具有极强的政治色彩。尽管美国检察机构与司法机关存在较多联系，但其实质上是行政机关的分支。联邦检察系统中，主要检察官员均通过总统提名、参议院同意的方式获得任命。在新总统任职后，如果时任的检察官员与新总统分属不同党派，联邦检察机构将会面临大规模的人员更换。此时。总检察长往往会选择主动辞职，为新总统任命同党派人员清除障碍。地方检察系统中，主要检察官员大多由民众选举产生，在规模较大的州或地区，这种选举实质上是一种政党选举，竞选本身过度的政治化和高昂的资金耗费，严重妨碍了选举的公平性，同时大大降低了检察官的专业性。
美国检察机构具有多样的结构形式。地方检察机构相互独立，自主管理，并且承担的职责、设置的职权各有侧重，所在地区的人口稀疏度、案负状况等均有不同，因此组织架构差异明显，形式多样。以州检察机构为例，密歇根州下设刑事司法统计局、消费者保护和民权局、环境与不动产局和政府事务局四大部门；内华达州下设消费者保护局、刑事司法局、政府事务局、诉讼局；纽约州则下设上诉和意见局、政府律师局、刑事司法局、经济司法局和社会司法局五大部门。上述机构设置尽管存在一定程度的相似性，但彼此之间的差异同样十分明显。
美国检察人员面临频繁的更迭替换。一方面，联邦与地方的高级检察官大多由政治任命或民众选举产生，具有较高知名度，拥有更多担任其他显赫公职的可能性。他们以检察官职业为“跳板”，寻求机会，不断晋升。联邦检察系统中政党任命的官员产生方式也加快了人员变更的速度。另一方面，作为地方检察系统中主要办事力量的助理检察官，大多是检察官聘任的、无固定任期的政府雇员。他们往往缺乏晋升的空间并且工作任务繁重、薪资待遇较低，导致辞职率普遍较高。在美国社会，这一职位已经逐渐成为准法律工作者或是法律专业毕业生等群体积累经验、锻炼能力、丰富履历的主要方式，这一社会现状同样加速了检察人员的更迭与替换。
（图为美国现任司法部部长威廉·巴尔）
04
结语
多元文化的融合和长期的民主发展历程使得美国检察制度具有极强的特殊性。检察制度中浓厚的政治色彩与频繁的人员更替，使得美国检察官员在履行检察职能的同时，又带有强烈的政治利益诉求，这也是美国密苏里州和密西西比州的检察官起诉或扬言起诉中国的实质动力。
附录：美国检察机关为应对新冠肺炎疫情采取的部分措施
时间：2020年3月20日
措施：美国司法部长（总检察长）威廉·巴尔指示美国检察官将针对新冠肺炎疫情欺诈的调查和起诉列为优先事项，这是新冠肺炎疫情爆发以来联邦总检察院首次采取执法行动。副检察长杰弗里·罗森指示每位检察官任命一名冠状病毒欺诈协调员，担任与冠状病毒有关的联邦司法区法律顾问。
时间：2020年3月24日
措施：根据特朗普总统于3月23日签署的一项行政命令，威廉·巴尔指导美国各检察官需针对新冠肺炎疫情中囤积物资和哄抬价格等行为成立特别工作组，并对这行非法行为进行调查和起诉。
时间：2020年4月10日
措施：哥伦比亚特区检察办事处对克里斯托弗·帕里斯（Christopher Parris）涉嫌试图向退伍军人事务部出售数百万个不存在的呼吸器面罩以换取大笔预付款的行为提起刑事诉讼。威廉·巴尔称：“我们将大力追捕利用新冠肺炎大流行赚钱的欺诈者。”
时间：2020年4月17日
措施：美国佛罗里达州南部地区联邦检察官起诉了创世纪教堂（Genesis II Church）通过其网站虚假宣传并销售“能够应对新冠肺炎的神奇矿物质溶液（Miracle Mineral Solution）”。美国司法部表示，司法部将迅速采取行动，保护消费者免受假冒新冠肺炎治疗药物的非法有害产品的侵害。
时间：2020年4月22日
措施：民事司助理检察长乔迪·亨特称：“检察机构将和私营企业一起采取行动，对付利用新冠肺炎疫情的各种形式的消费者诈骗，而破坏基于互联网的欺诈计划则是我们保护消费者免受经济损失和健康伤害的重要组成部分。”此前，检察机构已经与多家私营部门公司（包括多家互联网域名提供商和注册商）进行了持续的合作，破坏了数百个利用新冠肺炎疫情来实施欺诈和其他犯罪行为的网页。
参考文献：
[1]Chimene Keitner: “Missouri’s Lawsuit
Doesn’t Abrogate China’s Sovereign Immunity”,
https://www.justsecurity.org/69817/missouris-lawsuit-doesnt-abrogate-chinas-sovereign-immunity,04-22-2020
[2]The Office of New York State :“Divisions and Bureaus”,
https://ag.ny.gov/bureaus ,04-28-2020
[3]State of Nevada:“ Nevada Attorney General Aaron Ford , Office Organization”,
https://ag.nv.gov/About/Office_organization/,04-28-2020
[4]何家弘：《论美国检察制度的特色》，《外国法译评》，1995年11月10日
[5]黎敏：《联邦制政治文化下美国检察体制的历史缘起及其反官僚制特征》，《比较法研究》， 2010年7月25日
[6]聂施恒：《美国检察制度研究》,2011年10月1日
[7]张鸿巍：《美国检察制度研究（第二版）》，北京:人民出版社