王潞

广东省社会科学院历史与孙中山研究所、广东海洋史研究中心副研究员。研究领域涉及明清史、海洋史。 究

[摘要] 自明代万历三年设副总兵，南澳岛成为东南沿海的军事重镇，由此开启了闽粤两省共管的历史。从文献记载来看，水师官弁长期把持海岛事务为南澳岛带来了惠民之政，也带来了兵丁结党欺民之弊。在王朝逐步将清初东南海域的地方豪势清理之后，文官借由粮饷贪墨案介入南澳岛权力系统并最终设立了粤闽海防军民同知，海隅孤岛由此成为具备成熟建置的独立行政区域。

[关键词 ]16-18世纪；南澳岛；粤闽；海防军民同知

南澳岛地处闽、粤、台三省海面交界，属今汕头市南澳县境内。南澳县有大、小岛屿45个，是今天广东省唯一的海岛县，其中南澳岛是主岛，也是今县政府所在地。宋元以前这里已有居民村落。明洪武、永乐年间，政府曾三次迁澳民于内地，“撮尔邱墟，不隶疆圉”，渐有“逋逃之民居焉”，南澳岛成为海盗渊薮和番舶互市之地。至嘉靖、隆庆年间，相继有许朝光、林国宪、吴平、曾一本等率领的海上人群以南澳岛为巢，成为掀动朝局的海上“寇盗”。最终，明廷派遣戚继光、俞大猷等将领平息了“寇乱”。万历三年设“闽粤南澳镇”，置副总兵，下辖左、右营，兼领福建南路和广东东路水师。自此，南澳岛从“海外荒域”变成东南沿海的军事重镇。设镇后，原属广东潮州府饶平县太平乡信宁都的南澳岛,分广东饶平、福建诏安两县共管。明清更替之际，南澳岛作为郑氏与清廷对抗的据点，一度脱离中央王朝的控制。清廷平定台湾后，军政设置大体沿袭明制。因南澳岛孤悬海外的地理特征，两县往往无法有效处理政务，民事长期由驻岛镇营官弁兼理，由此带来了诸多弊端。雍正十年，清廷以海防同知为最高长官在南澳岛设立了独立的行政机构，南澳岛由此治守兼备。以往学界对南澳岛的关注多集中于其海上贸易之作用与地位的探讨，鲜有从王朝海疆经略的视角去揭示南澳岛的行政建置及其演变。本文重点考察南澳岛如何从海上防御的军事化区域成为独立的海岛行政区域，揭示其背景、具体细节以及带来的影响，以求教于学界。

一、海上雄镇：明清之际地方动乱下的防守要区

凡闽船入广，广船入闽皆不能外南澳，即令该总批验，仍委文职一员兼同抽掣以供该镇兵费，一应奸民、伪游与贼为市者，其弊不待禁而自绝，乃以抚定群贼即籍之以为民，其酋首即用之以为长，仍令随兵调用。

该文献出自万历三年福建巡抚刘尧诲与两广总督殷正茂联名上奏的《请设南澳副总兵疏》。该奏疏在请设南澳副总兵的同时奏请“仍委文职一员兼同抽掣以供该镇兵费” 。最终为避免行政靡费，并未在南澳岛设立专职文官，而是由饶平、诏安两县知县监理政务，潮州海防同知和漳州海防同知督政，关于奏设南澳副总兵更为详细的讨论见于乾隆《南澳志》，“缘二府既有海防同知专督彼中，似宜即委各官兼董是役，以免十羊九牧，分理庶官听两海防选委。”南澳镇添设副总兵名曰“协守潮漳等处专驻南澳副总兵”，由此开启了闽粤两省共管的历史。“今议设副总兵一员统领舟师三千，及建立城池驻扎于此，诚得善后安欀之计，且就中有田土可耕、有水可渔、有商船可税，不出数年，化为乐土，称为雄镇。”南澳岛的行政事务虽名义上归饶平、诏安两县监理，因距离两县百余里、涉海悬隔，民事多由当地将弁管理，岛上政务全面军事化：

本澳田亩既沃且多，国初，两都人民住此，世业弃置，后势豪人等非不垂涎，特怯明禁耳。今既设镇，前项田亩任其开垦，须尽官兵，倘官兵力不能遍耕，听本镇自召家丁。查数暂给行粮，照屯田事例分种，且耕且守，牛具若干，二府共给。开垦成熟，听本镇征粮，养民以省月粮，岁收过田粮兑过月粮各若干，申报军门岁终具奏，以稽勤惰，势豪人等不得干预寸土。……将该镇守城之兵及水兵将来即籍为军，准其娶妻生子，听继领兵官立有奇功，堪称升实职世袭者，以次铨补千百户等官，或亦可以激劝，永无意外之虞。

设镇以后，明政府对南澳岛的管理始终是围绕军需来部署的。南澳驻岛官兵在岛可娶妻生子，可携妻室在伍，聚落繁衍。南澳田土则全部 作为军队营田，由军丁直接经营管理，具体包括屯丁自种和招佃收租两类，“势豪人等不得干预寸土”。重兵护卫之下，南澳走私贸易繁荣不再，土地所得田粮本折兼收，谷存澳仓，银分别解潮州府、漳州府充饷。

万历四年，议副总兵镇守，添兵营田，以隆、南、深、青四澳四把总管之。府委官丈量过，隆澳田五千三百亩，南澳云盖寺田共一千三百亩，青澳田一千三百六十亩，深澳一百三十亩，四澳利尽于此矣。其网桁等利皆为势豪所占，难复。其田议照屯田事例，每二十亩为二分，纳租粮六石，以充军饷。

“四澳利尽于此”，此处指耕田之利，文献中提及的很重要一部分“网桁等利”概指南澳的渔业税收。其中，桁槽和搬捕是明代中叶南澳岛海域主要的渔业捕捞法，需大船方可作业，且皆在近海。自明代中叶以后，原本由河伯所征纳的渔课改由州县征收，州县又将渔课向民间摊派，地方势要往往借由承揽渔课来圈占海洋，渔课则多流入这些豪势所控制的“海主、港主”之手。文中 “难复”道出了此前政府在该海域之洋利的权力真空。设镇驻军给南澳社会带来不小的冲击。南澳岛澳前天后庙，现存一块《皇明两院详允南澳海桁禁示碑记》，该碑立于万历四十二年，起因于诏安县胡家与饶平县吴家争夺云澳网桁产权，潮州府为绝网桁争端所立。其中，碑文有载，“胡德纳福营、广营之饷一百二十六两七钱，在府库矣”，因其输饷有年，广东巡按监察御史判定该网桁为胡家产业。可见，缴纳军饷以获得庇护大概是南澳设镇后，军队与地方间博弈的结果。由明代南澳镇营武官对于田地租佃、网桁之利的控制，可以看出其权力和影响力已远超军事防御。

明末，南澳逐渐脱离中央王朝的控制，屯田养兵之制不复存在，“郑芝龙麾下士卒皆芝龙散金以养，芝龙时为南澳副总兵，是启祯以后，南澳之兵盖有兵而无饷。”顺治三年（1646），郑芝龙降清，子郑成功“止南澳，招兵制械，得数千人”。康熙元年，郑氏部下陈豹赴广东降清，南澳岛又相继被郑氏之杨金木、杜辉占据。从顺治三年至康熙三年的十九年时间里，郑成功及其部下相继占守南澳，以此为据点袭取大陆沿岸，往来于厦门、铜山、金门、澎湖和台湾诸岛屿间。康熙三年（1664），在黄冈总兵吴六奇的招降下，杜辉率南澳民众降清，其部下迁入揭阳，南澳岛民众被迁至驻有重兵的黄冈。直至康熙十九年，南澳岛方才准民复垦。

南澳是防守闽粤、控御南洋和台湾的军事重地，清朝的统治者对该海域的战略位置极为重视，尚在郑成功占据时期，平南王尚可喜就向清廷奏请以潮州总兵来控御该海域。台湾平定之后，康熙二十三年，“（南澳）镇设总兵分左、右两营驻扎南澳镇，领兵官三千名”，由明代的二品副总兵升至从一品总兵，听闽浙总督、两广总督、福建水师提督、广东提督节制。

南澳镇的重要性还在于它是南北商船往来驻泊之所。康熙四十二年准：“各处商船往东洋者，必由定海镇所辖要汛挂号，往噶喇吧（今印度尼西亚雅加达，又泛指爪哇等岛）、吕宋（今菲律宾吕宋岛，又泛指菲律宾群岛）等处出洋，必由澎湖、南澳所辖之要汛挂号”。因南澳出产可供造船之松木、杉木，加之多湾泊良港，便于大船下水，故而成为粤东海域重要的造船之地。据《华夷变态》记载，康熙二十六年，“潮州海浅，不能造大船，南澳可造大船，此次所乘之船则南澳所造也，货物则在潮州集中”。南澳还是海船燂洗之地，“海船最畏海蛆，必须燂洗方无穿漏之患。”“燂洗之法：潮退时，将船底翻起半面，以干草燎之。燎讫，以灰涂之。”海船定时到南澳岛洗船，“虽商船之开行者，亦必泊岛燂洗，不能过两月也”。此外，也有商船到此采购砂糖，“南澳系潮州海上之岛，土产砂糖很多。吾船在彼处采购砂糖等物”。十余年后，康熙五十六年（1717年） ，皇帝鉴于民人带米运往印尼和菲律宾群岛等处，且常滞留不归，认为应加以防备，遂决定禁贩南洋，“凡商船照旧东洋贸易外，其南洋吕宋、噶喇巴等处，不许商船前往贸易。于南澳等地方截住，令福建、广东沿海一带水师各营巡查，违禁者严拿治罪”。禁令虽到雍正年间才解除，期间仍不断有闽粤两省商人以声称前往安南、占城等地贸易为由从南澳出海，因此，仍然有相当数量的船舶在此驻泊休整。

大量商船、盗船的驻泊停靠成为南澳海域的不稳定因素，明清两代史料中有大量关于该海域海盗的描述。每年农历三、四月东南风起，粤贼由南澳入闽，纵横洋面，劫掠商船，可航至浙江洋面；农历八、九月西北风起，又顺风剽掠而下，由南澳入粤，南澳因而有“天南第一重地，闽粤两省门户”之称。福建同安县陈伦烱之《海国闻见录》，成书于雍正八年，其《天下沿海形势录》中对该海域的海盗有细致描述：

南澳东悬海岛，扞卫漳之诏安、潮之黄冈、澄海，闽、粤海洋适中之要隘，外有小岛三：为北澎、中澎、南澎，俗呼为三澎，南风贼艘经由暂寄之所，内自黄冈、大澳而至澄海、放鸡、广澳、钱澳、靖海、赤澳，此虽潮郡支山入海，实为潮郡贼艘出没之区，晨远扬于外洋以伺掠，夜西向于岛澳以偷泊。而海贼之尤甚者，多潮产也。

因南澳镇能协制闽、粤两省军力，便于共同缉盗，清朝在此的兵力、战船配备、巡哨、炮台等方面皆做重点部署。康熙二十五年，准两广总督吴兴祚关于将澄海协、达濠营水汛官兵船只改归南澳镇统辖的奏请，“潮州水师官兵船只先经裁并潮镇统辖。今值开洋贸易，恐海岛中宵小潜踪、乘机窃劫。应将澄海协、达濠营水汛官兵船只改归南澳水师镇就近统辖，其南澳与碣石海汛相连，应令互相联络、时加巡防。”康熙四十二年，两广总督郭世隆派人对广东沿海口岸、海面绘图，添设战船，“今应将遥对南澳之澄海协添设船只，与南澳对峙巡防”，并特别增加了粤东海门、甲子等处兵力。康熙四十三年，达濠营游守改为海门营游守，海门营守备改为达濠营守备，俱属南澳。康熙五十六年左右，时任广东总督杨琳在全省范围修筑炮台，认为粤东海域防御尤为紧要，“惠、潮之洋盗绝，而全粤之海面宁”，故在粤东修筑炮台最多，其中，在南澳新建了长山尾炮台（位于今南澳岛西部）、猎屿炮台（位于今南澳岛深澳湾北部）。此外，在附近海域新建了达濠营莲澳炮台，黄冈营西虎仔屿炮台、鸡母澳炮台，澄海协大莱芜炮台、沙汕头炮台、河渡炮台、放鸡山炮台、广澳炮台，海门营钱澳炮台、石牌澳炮台、靖海港炮台、澳脚炮台、赤澳炮台、神泉港炮台、溪东炮台等等。雍正十三年，“覆准福建南澳镇左营及金门镇之铜山洋汛归南澳镇巡察。毎年上班巡期委右营守备与广东镇协会哨，左营游击与海坛、金门两镇会哨，该总兵官驻镇弹压；下班巡期委右营游击出巡，总兵官亲率兵船与两镇会哨，以左营游击留营弹压。”

经康雍两朝部署，南澳镇海防设施逐渐完备，辖控范围包括了澄海协、海门营、达濠营、铜山营所辖汛地，成为清代广东东路海上防御最为重要的军事重镇。乾隆二十三年，闽浙总督杨应琚奏称，“台湾镇远隔重洋，统辖一十五营，水陆相兼、民番杂处；南澳镇左营隶闽、右营隶粤，并辖粤东澄海、海门、达濠水师各营”，此二镇为沿海防守最紧要缺。

二、有司政教所不及：清初南澳岛的治理

前文已述，因南澳在海上交通与防御中的紧要位置，自明万历三年设镇以来，政府对南澳岛的民事管理始终是围绕军需来部署的。清代 南澳岛的民众赴岛开垦要早于军队驻守，“顺治年间迁斥，田已荒芜，康熙十九年准垦，五年起税。”可以说，康熙十九年的准民复垦实际是在为五年以后的设镇驻兵准备军饷。与明代“以耕以守”的屯兵制不同，清代的南澳官兵并不从事耕种，土地由民众耕种。为确保军饷需招徕民众赴岛开垦，在种种优惠政策下，垦民逐渐增多。

清初南澳岛行政设置沿袭明制，潮州府饶平县和漳州府诏安县虽名义上管辖该岛的居民，实际却因涉海遥远、品级较低无力顾及，实际管理由武官掌控。即使像征粮这样的行政事务，县府也徒有虚名，“其田粮七千八百余亩，悉充本处兵饷，而虚粮犹悬县中”，大概正是出于此，在康熙二十五年刘抃所修的《饶平县志》（四卷本）中仅在《山川》中提及南澳，而在《坊乡》中并未将南澳各村落收入其中，康熙《诏安县志》亦是如此。除征租散饷外，营官还兼理生童报送，“云、青二澳租银、租谷归左营征收，隆、深二澳租银、租谷归右营征收，报文充饷。澳内生童亦由营员分别造附入诏安、饶平二县考送。”

康熙二十四年，跟随施琅攻下台湾的杨嘉瑞由厦门总兵移至南澳总兵之任，地方志对杨嘉瑞的“宦绩”的描述颇可反映清初南澳岛军政合一的管理模式：

杨嘉瑞，从提督施琅征台湾，事平，由厦门移镇南澳，时经兵燹之后人民流散，嘉瑞驻营房以居兵士，招徕流民，扶绥安集，辟田亩、核赋税，城池、坛庙、衙署次第修举。

杨嘉瑞任南澳总兵十四年，其在招徕流民、安抚兵民、开辟田亩、稽核赋税、修建城池坛庙方面的举措更像是一个地方父母官。这与地方志对明代中叶南澳副总兵的记载颇为相似，如万历年间，“（晏）继芳至，祷于神，白城且筑，并建庙以近神庥，于是城与庙众役并举，辟草莱，招流亡，四民安堵。未几，继芳去，（侯）继高莅任，坛庙、市㕓、屯田、营房，经营创置，百度秩然。” 而南澳最早的地方志就是在万历十年由副总兵于嵩纂修（已佚）。随着南澳岛定居人户的增多，此后的武官又更多的参与到澳民采买粮谷、倡学兴教之事，康熙四十七年任南澳总兵的黄龙就曾设民船为澳民买运粮食，修举寺庙。康熙五十六年任南澳总兵的周士元也曾建立南澳第一所学宫，并创建祭祀学田。总兵聂国翰、游击杨琳开仓赈济饥民并领兵弁驾船招商米至岛。

尽管地方志中有不少关于南澳水师官兵在筑城建庙、倡学兴教、捐俸买米、接济澳民、植树种林等方面的惠政记载，然而这也从另一侧面反映出水师官兵在民政上的干预范围之广、程度之深。 蓝鼎元与其兄蓝廷珍讨论镇守南澳事宜，曾言：

南澳僻处海中，居民鲜少，兼地界两省，有司政教之所不及，则镇主营弁实民父母也，兵丁恃党骄恣，未免欺制小民，民愬镇主而不伸则无能伸之地，撄怒积怨，为毒无已。故约兵贵严、待民贵宽，不使强凌弱、众暴寡，是则兵民一体之意也。

蓝鼎元，福建漳浦人，生于康熙十九年，卒于雍正十一年。其兄蓝廷珍自康熙五十七年担任南澳总兵，期间曾跟随施琅平定朱一贵之乱，康熙六十 一年任澎湖总兵，雍正元年擢福建水师提督，雍正七年卒。蓝廷珍任职南澳总兵时，蓝鼎元担任其幕僚，文中所提“有司政教之所不及”中的“有司”当然是指文官系统，而“镇主营弁实民父母”即是康熙、雍正年间南澳岛的治理实况。

随着招民开垦、岛民增多，军事化管理显然难以应对兵民杂处、商渔云集的复杂局面。军队权力持续膨胀又缺乏制衡，由此带来的弊端逐渐显现，其一即蓝鼎元提到的 “兵丁恃党骄恣”，这里的党即是指康熙至雍正初年活跃在这片海域的地方豪势。那么，所谓地方豪势又是指哪些人？这些兵丁和地方豪势有何种关系？现存的碑刻为我们管窥此貌提供一些线索，今位于南澳岛云澳中柱村天后宫内的《奉广东督抚两院会禁云澳网桁碑记》，由南澳镇右营游击陈朝正奉两广总督、巡抚两院之命立，该碑立于康熙六十一年九月初七日，起因在大小渔船匀摊渔课多寡悬殊，近海扦桁地面被豪强占踞，碑文针对网桁的船户、人数、渔课及扦桁拈阄轮流制度做了规定，其细则不做赘引。值得注意的是，碑文强调“豪强自不能踞为世业，官役更不得干预苛政”，“随阄扦捕，船有增减，课随起落，足额即止，不许多征。倘郑姓复敢借名勒租及土棍、兵役人等用强占踞，即行严拿解究”，这里提到的郑姓即活跃在东南沿海多年的郑氏家族，很显然，他们与土棍、兵役一起左右着这片海域的渔业。

郑氏投降后，郑克塽被清廷封为汉军公，其弟郑克举、叔郑聪（崇）等“俱以三品、五品官食俸，随旗”。康熙三十九年，康熙皇帝敕遣官护送成功及子郑经灵柩安葬于福建南安。因清廷将郑氏抗清视为忠烈之举，故郑克塽等人降清后被纳入八旗管理并授予官职，郑氏在东南沿海有相当多的产业得以保留。康熙四十七年，据广东巡抚范时崇奏报，郑克塽母亲黄氏与媳妇朱氏状称：郑氏在广东惠、潮二府及福建的产业被土豪霸占，诉请归还。本文所探讨的南澳洋面在开海后即划归郑氏占管，直到雍正元年方才全面禁止，“福建投诚汉军公郑克塽家属以奉部行分定为词，占管南澳海面”，康熙五十六年，两广总督杨琳奏请永革郑氏占管，直至雍正元年十月十三日奉旨查禁。直到民国时期，南澳土地仍有郑氏“藩田”之名。不仅郑氏在该海域拥有较强势力，且复界之后大量郑氏投诚官兵或安插于沿海进行垦荒，或再次编入清朝水师。尽管清初的招抚政策强调对投诚官兵的任用应回避东南沿海省份，这样的规定到后来也因水师队伍的质量欠佳而不断放宽，不可避免的使得闽南水性良好的郑氏官兵转而成为清朝水师队伍中的成员。

除了郑氏家族之外，此时的施氏在东南沿海也有一定的影响力。据乾隆《南澳志》所载，康熙五十四年在南澳城北门修建供奉施琅的“施将军祠”，隆澳山仔顶有施将军祠田四亩七分。跟随施琅平台的杨嘉瑞任南澳总兵十四年，跟随施琅之子施世骠剿平朱一贵之乱的蓝廷珍曾相继任南澳总兵、澎湖总兵、福建水师提督，由此也可推断清初施氏在该海域具有影响力的可能性。而施琅第五子施世騋遗孀李宜人康熙六十一年（1722）在《捐充自置山地租税备修祠费命子序》中列出了祀产各项“凡所遗产业，若田园、屋宇及山海杂税等项，已经分作三股，逐簿编记”，这其中的山海杂税应包括对沿海民众在海岛、洋面采捕所征收的规例。与此相佐证的是施氏控制澎湖诸岛近半个世纪：

闽省澎湖地方系海中孤岛，并无田地可耕，附岛居民咸置小艇捕鱼为生。自入版图之后，前任水师提臣施琅依势将该地林投、八罩等处捕鱼船只强行霸占，立为独行，勒令渔户获鱼对分，嗣即有地棍在该提督衙门认开鱼行，每年包送规礼银一千二百余两，历任相延至雍正八年。

可见，康熙二十二年收复台湾后，澎湖诸岛的控制权并未转移到朝廷手中，施琅灭掉郑氏，是一个海上势力与另一个海上势力的较量与争夺。郑氏被灭后，施琅控制台澎地区，向岛民收取规礼。结合前文郑氏对南澳岛网桁之利的控制，说明清初王朝对这片海域的实际控制非常有限。

因水师官弁与当地豪势有着难以分割的亲缘关系，这也使得南澳岛这一仿佛独立于文官系统之外的军事地理单元，与中央、周边区域行政中心之间存在着越来越大的缝隙。笔者据陈梅湖所纂修的《粤闽南澳职官志》统计，明清两朝南澳镇副总兵、总兵共187任，有65任来自福建，如若将重点放在清代康熙、雍正两朝的中上级武官，南澳总兵官共20任，来自福建的有15人；左营游击共18任，有10人来自福建；右营游击13任，有8人来自福建；左营守备7任，有5人来自福建；右营守备13任，有5人来自福建，且这些福建籍武官集中于厦、漳、泉三地，即操着同一语系的闽南人。 雍正年间任福建提督的石云倬也说，“闽省员弁半系本籍，以至积习成风，牢不可破”，遂题请别省拣选人员题补陆路，但却认为水师只可用本地人，“方能熟悉水性，周知洋面”。乾隆朝所修《大清会典》中虽对武官避籍制度有明文规定，却也说“水师及河营官不论”。南澳岛的中上级武官因与清初左右东南沿海局势的大家族有着同语系、同乡甚至是部下等诸多难以分割的瓜葛联系，也因此在豪强大族垄断渔洋之利时充当了链条中的重要一环。

其二，粮饷管理不善。南澳物资有限，特别是当地米谷历来不足以供兵丁食用，常向潮阳、揭阳及台湾等地买运接济，甚至需动用两省藩库。特别是当地米谷历来不足以供兵丁食用，需向潮阳、揭阳及台湾等地买运接济， “南澳孤悬海岛，四澳之地不足三月之粮，运挽出于波涛，军需资于馈馕，夫师不宿饱，兵家所忌，则曲突徙薪之议，不得不乾乾于兵食矣。总兵林国彩请以揭阳县额给右营兵米三千七百余石，于岁底运谷澳仓，按季支给，以备一岁之储。”。雍正七年左右，广东省曾拨一千二百两为右营买谷两千石，福建省曾拨米三千石、谷一千五百四十九石运到南澳。耕种牛具、灾荒赈济常由藩库拨银接济，租银不上交藩库，这自然引起布政司系统的不快，且左、右两营在军饷征收与分配上缺乏有效监督，致使完全军事化的管理难以为继。雍正八年十一月，广东布政使王士俊奏称：

雍正六年六月内，该镇右营以出洋会哨遭风坏船淹毙把总翁德一员、兵丁一十四名，生存九名，守备林甲俊系专管派拨之员，竟捏报在船兵丁六十名，造具册结，于雍正七年十一月内共领恩赏银二千八十两，除应行恤赏之二十三名外，计冒领银一千一百一十两。经臣密访于雍正八年三月初三日，详请题参，林甲俊见难以掩饰，事经一载有余，始称二月散饷。

王士俊，贵州平越人，康熙六十年进士，在增加赋税、拓垦土地、改卫所为州县等方面深受雍正帝赏识，是与李卫、田文镜齐名的官员。林甲俊，广东兴宁人， 康熙四十四年武举人,初授花县千总,后升南澳右营守备。林甲俊专管右营兵船粮饷之派拨，雍正六年六月，右营出洋会哨船只遭风，在船官兵24名，林甲俊为冒领恩赏银谎称在船官兵60名，事情败露之后又以散饷为名企图掩人耳目。事实上，清廷对于军饷发放有其监察制度，康熙三十八规定，“各营放饷之时，在省令布政使、粮道，在府、州、县令府、州、县正印官将兵饷如数称足，会同封固，按名散给，仍令该督抚密委廉员不时巡察”。因此，广东布政使司对南澳镇右营粮饷发放有监察之权，王士俊认为正是因为没有文官驻扎岛上才导致武官侵占赏银，“凡此皆由该处无有文员驻扎稽察，以致员弁兵丁扶同侵冒，莫可考核，事露之后文员徒受处分”，“镇营统辖弁兵，而民户仍为县属，一切编查保甲，送考生童散饷监放，在在俱应文员经理”，广东布政使王士俊以此为由奏请添设南澳军民同知：

于该处（南澳）添设闽粤海防军民同知一员，与镇臣一同驻扎弹压，严查保甲、编烙渔船、监放兵饷，并将潮州府经征项下每年澳租银三百余两及闽省应征澳租银数俱归同知征收兑支左、右二营兵食，仍于镇营统巡会哨之时，凡配拨兵船出洋月日，饬令该同知一体查报。朔望恭行宣讲圣谕、化导兵民、共遵法纪，如有争讼命盗等案，许令就近勘审，各照闽粤定界由漳、潮两府详报，以专责成，如有扶同徇隐等弊，照专管官处分，庶使文武互相察核，耳目易周，力可兼顾。

武官冒领赏银引发的粮饷贪墨案最终成为文官介入南澳岛权力系统的一个契机，“如有扶同徇隐等弊，照专管官处分，庶使文武互相察核”，对于王士俊的奏请，雍正皇帝令督抚裁夺。

三、文武协同：南澳同知的设立及其职能

在台湾初平、南澳尚未设镇之时，福建诏安人戴冠曾在《代上经略南澳书》中建议设镇驻兵，至于军需则就地设处，派文官赴岛筹划，“本澳原垦田若干亩，募佃耕作分其税入可养兵若干名；盐田计若干坵，招募筑晒可养兵若干名；网桁渔舶、采捕杂税可养兵若干名，皆是尺土属王，非如尽地作饼，置之为不毛之区，收之则为军国之用，倘蒙酌允定议遴委干局正官一员，并召属弁中有晓其地利、谙其土俗者一二人到彼，协同勘估确造” ，这里提到的田税、盐税、渔杂税是濒海地区最为重要的财政收入，正官即是指地方上享有独立行政区域和机构的正印官，如知县、知州、知府等，临时差委或派驻的不能算正印官。实际上，这份疑似上呈给施琅的策论同万历年间福建巡抚刘尧诲的“奏设南澳副总兵疏”如出一辙，虽未明确提出在南澳岛设置行政机构，亦可见，派驻文员以佐军需是南澳自设镇以来就有的建议，在兵粮、军饷尚需外界拨给的南澳岛，行政费用支出是该建议停留于纸上的重要原因。

雍正八年十一月，广东布政使王士俊以营员包庇藏私奏请设南澳同知，此时提议设置南澳同知与雍正皇帝有意加强对全国行政控制的大背景相关，更与闽粤沿海社会的秩序重建密切相关。上文提到，南澳洋面自台湾平定后即被招降的郑氏家族控制，直到康熙五十六年，两广总督杨琳奏请永革郑氏占管，雍正元年十月十三日奉旨查禁。雍正八年，福建水师提督许良彬奏请归公结束了澎湖渔课旁落的局面。自康熙末年至雍正初年，清廷陆续清除郑氏家族、施氏家族为代表的地方势力对东南沿海海洋资源的控制，对渔船进行登记、征派课税。一方面，加强了对海隅的控制，遏制了沿海豪势再度膨胀,为海岛行政机构的设置扫清了障碍。另一方面，渔业、盐业收入被纳入政府税收，解决了行政费用支出的难题。

正是因为南澳岛设置独立行政机构的条件已经具备，雍正十年，广东总督郝玉麟再次奏请添设“粤闽海防军民同知一员驻扎南澳，照州县之例设立五十名专司督缉，水陆均查”。

凡四澳军民保甲、渔船出入、监放兵饷、征收租谷银两、考录县府两试生童及一切刑名钱谷、地方命盗等事俱归该同知管理，其考核事故委署等项统归粤省主政，递年官俸、役食银两亦于粤省支给报销，所需衙署、监房速即委员确估工料。

同年五月，吏部题请批准郝玉麟的奏请，最终中央下旨添设南澳同知，南澳岛以海防同知（属正五品）为最高行政官有了独立的行政机构，南澳同知因粤属隆、深二澳户口、田园、租谷多于闽属云、青二澳，故由粤省主政，同知府又称军民府，这一行政机构在后来被称为“南澳厅”。

“海防同知”一职在明代中叶既已有之，明初地方实行军、政分治，武将无财政、民政之权，协调地方军、政两大系统的督抚制度应运而生，然而督抚只能协调省一级，而对府、卫军政分立则鞭长莫及。守、巡、兵备道主要协调卫与府军政分立的问题。明嘉靖年间为备倭之需，添设海防道一职，具有监察文武官员、协调军政的作用，一般由按察司佥事兼任，为临时委派并非专员 ，后添设同知、通判等佐贰官专职管理海防事务。嘉靖二十八，置潮州海防馆，“准设通判一员驻扎黄冈，并辖东里，至是始置馆，而官卒无扎于是地者。四十年，改设海防同知，然亦遥制时历而已。嘉靖四十二年，改岭东道为潮州海防道，设海防同知兼分巡，驻守潮州。” 作为监督武官的文吏，明代海防同知应海寇之乱而添设。万历三年，设立南澳副总兵后，由潮州海防同知、漳州海防同知督政，饶平、诏安两县兼理岛务。相比海防道，同知、通判在更小的辖区和稍低的级别内履行军政协同的职能，在级别上低于总兵，与协守、参将平级，高于守备。

清初顺康时期，大批通判、同知、县丞、主簿等佐贰官被作为冗官予以裁汰。雍正年间，在行政区划逐渐扩大和深入的背景下，大批同知、 通判被派驻到边陲之地，有的甚至总揽地区的民政与财政、监督武将，相较清初专管钱粮或捕盗的佐贰官而成为了地方行政长官。笔者同意学者刘灵坪对“南澳厅”行政层级为散厅的论断，即南澳同知非直隶于省布政使司的直隶厅，而是隶属于府的机构。那么，南澳同知的具体职能以及与粤属潮州府、闽属漳州府的权限又当如何？下文通过吏部尚书张廷玉的题本结合地方志的解读，将南澳同知职能简括如下：

征收租谷银两，监放兵饷 向岛民征收租谷银两、向军队发放粮饷是南澳同知的首要职能。张廷玉的题本中曾言，南澳“应输租谷银两归该同知征收留贮，候文充支左、右二营兵粮，免其运解收支，各数造入奏销册报具题查核，仍于该镇营统巡会哨之时，将配拨官兵姓名船只号数及出洋月日，饬令该同知一体查明造册报部查核。”。乾隆《南澳志》中也记载，文武官员的薪俸从两省布政司支领，然兵饷则有部分是从本澳府仓支领，因此，可以确定，同知征收的租谷留贮本澳，用于兵粮发放，并未解运至两省布政司。租谷的本色银、折色银同样有很大一部分供本地衙役开支和左右两营兵饷（见表1）。

编查保甲，稽查渔船 传统中国的地方父母官向有守土之责，授命于海疆重地的同知一般皆被授予参与“海防机宜”的权力，按照规定，一切海上防御皆由同知与总兵商酌防范，如有扶同徇隐等弊及失察出入口岸均照专管官例参处。南澳同知具体则负责岛内居民编查保甲、盘诘船只出入、稽查奸匪往来（不许夹带违禁货物及窝贩子女出境）。例如雍正十年，第一任同知许慎对南澳 “一体编立保甲，各港渔船稽查出入，造册呈送，征收租谷银两”。

此外，南澳同知还需承担地方正印官最基本的职能，诸如地方命盗、争讼案件的审理，由同知就近审理，各照粤闽定界由潮、漳两府详报、审转；稽查化导，遍示恩威，负责“宣化愚顽”，朔望宣讲圣谕；岛内生童县府两试，由同知代考，各照粤闽两省定界分录径送各学政收考； 平粜买补，南澳米谷历来不足以供兵民食用，向借潮阳、揭阳等县买运接济，遇到海风拖延，岛内则陷入饥荒。 雍正十一年三月初四，两广总督鄂弥达、巡抚杨永斌以“南澳镇标设有营仓存贮仓谷二千石，仅可接济兵食，势难兼及商民”，奏请在同知衙署临近空地建造仓厫二十间，由潮州府并揭阳县等仓拨谷至澳，由南澳同知专司料理。

虽然粤、闽两省共治南澳，除了地方命盗、争讼案件、生童考试外，所谓粤闽共管更多仍体现在军事层面。南澳镇营兵官薪俸及各项用度从粤闽两省支出，南澳总兵的荐举、考核、丁忧事宜需受闽浙总督、两广总督、福建水师提督、广东水师提督共同节制，而南澳同知大计考核、丁忧事宜由潮州府申详各该上司考核，官俸、役食银两皆统于粤省支给报销，同知的任命亦由粤省督抚拣选题补。可以说，广东督抚两院、三司及潮州府才是真正节制南澳同知的上级部门。

此后，南澳建置不断完善。雍正十三年， 吏部准两广总督鄂弥达之奏请，设“粤闽南澳巡检司巡检一员，隶同知管辖，专管监狱、仓厫并严行保甲、察奸缉赌，每逢朔望遍行各该总会要区宣讲圣谕”，巡检的俸薪银及两名弓役的工食银皆从广东省布政司支取。随着南澳粮仓建置与管理的日渐完善，乾隆十年，福建巡抚周学健奏请将南澳镇标左营月需兵米由台湾直接运抵南澳，不再从诏安转运，“南澳镇标左营月需兵米，前因该同知仓贮厦谷，不敷借碾，议归诏安县动碾仓谷，以为兵粮。派收台粟归补。嗣南澳厅仓，拨贮诏安县监谷五千石，该厅新旧贮谷，已敷借碾。且自台运澳，较运诏，路直费省。请嗣后月需兵米，饬令台粟竟运澳仓。台运稍迟，即借该厅仓储，俟运到归还。从之。”自乾隆十年台米运南澳后，南澳米谷不济的境况大大改善。米谷充裕、人口殷实，文教随之焕然，乾隆二十六年，同知赵廷宝倡建南澳书院，乾隆三十年同知张若炳劝云澳桁户、隆澳网户，按年额输银两支给掌教束脩、诸生膏火。

表1 南澳岛赋税收入及支出一览表

资料来源：乾隆《南澳志》卷5《田赋》。

备注：杂税银中，除了渔船所缴纳的渔课外，出海小商船所缴纳的“船规”并未载入《南澳志》。实际上，南澳同知也对小商船征税，“南澳军民一厅非独征诸捕渔为业之船，即出海小商船亦在其内，定例梁头七尺以上折算，五尺二寸归关输税，五尺以下归县输税”。

表2 乾隆年间南澳烟户编查一览表

资料来源：乾隆《南澳志》卷5《户口》。

对于王朝来说，文武官员协同治理、相互监督才是海疆宁谧之良策。联系同时期所设立的驻岛海防同知，可知雍正年间南澳岛同知的设立并非孤案，如雍正五年，在浙江巡抚李卫的推动下，玉环岛以垦荒名义获准开复，设温台玉环清军饷捕同知，专管“查给垦田、督修塘坝、征收钱粮、审理词讼、给放粮饷、弹压地方”，同时添设玉环营，分左、右两营驻守；再如澳门袤延十余里，虽非孤悬海中，但三面环海，直指大洋，惟前山寨一线陆路通往大陆，乾隆七年，“澳夷计男妇三千五百有奇，内地佣工艺业之民杂居澳土者二千余人”，广东按察使潘思榘因“县丞职分卑微，不足以资弹压”奏请设同知，“宜仿照理猺抚黎同知之例移驻府佐一员，专理澳夷事务兼管督捕海防宣布朝廷之德意，申明国家之典章，凡往澳民夷编查有法，洋船出入盘验，以时遇有奸匪窜匿唆诱民夷斗争、盗窃及贩卖人口私运禁物等事悉归查察办理”，将原香山县丞由澳门前山寨移置澳门望厦村。澳门同知需同原有的香山知县、香山县丞、海关监督、水师都司一起管治澳门，五官各有分工，澳门同知负责查点澳门人口、拆毁违建房屋、查处开荒占地、审理案件等事宜。这些驻岛机构在设立背景、统属关系、运作机制上，存在诸多差别，结合王朝政策与海域局势的互动关系，呈现海疆职官和政区建立与演变的过程，将有利于揭示国家权力在不同海域扩张的特征与差异。

结语

自万历三年（1575）设副总兵，南澳镇仿若独立的军事地理单元，既承担军事职能，也兼理民政。武官管理民事，实属府县官员涉海险远、政务无法推及的权宜之计，并非王朝明文允许。在民政体系不及之处，辅之以军事体系管理民事，这并非海岛之特例，这种政区色彩颇浓的军事地理单位在明代及清初北部和西南边疆皆很常见。然守土尚武，治土尚文，文武官员协同治理、相互制衡才是海疆宁谧之良策。随着南澳岛军事系统完备、人口逐渐增多、地方势力扫除，设置驻岛独立行政机构的条件渐趋成熟。雍正十年（1723）南澳同知设立，存在了一百五十余年的东南沿海重镇成为等同于州县的行政地理单元，广东督抚两院、三司及潮州府成为真正节制南澳同知的上级部门，这也是民国三年（1914），南澳岛全部划归广东省管辖之历史缘由之一。

在乾隆四十七年任南澳海防同知的齐翀看来，南澳岛的田土并不到州县的规模，“夫弹丸一岛，远寄于海天浩淼之区，其山川、土田曾不得比郡县之一都一鄙”，之所以能“设官分职”是因其“为漳潮之门户，粤闽之屏藩欤”。齐翀认为防守有三要：第一，“严哨巡、简卒伍、利器械、葺戈船，此防之具也”，第二，“修封疆、守要害，蹊堑隧、谨禁防，此防之事也”，第三，“务农、足食、通商、惠工、敬教、勤学、授方、任能，此防之本也”。在他看来，海岛设镇驻守并不能称为防守，防守之本在于民事管理的完备和成熟。由本文的讨论可知，在沿海盗乱的滋扰下，明代中叶加强了对南澳岛海域的军事控御，然而国家行政权力的真正建立是在雍正朝实现的。可以看出，海岛行政建置转变绝非偶然，它是王朝巩固濒海权力秩序和加强海隅基层社会控制的需要，只有同国家制度、海域局势、地方社会变迁结合起来考察，方能更好呈现南澳岛由军事重镇向独立行政区域转变的复杂过程。

责编：魏超