牧青按语

这些年，对自然保护区的开发利用一直在困扰着我们。这是因为自然保护区一般分为核心区、缓冲区和实验区，自然保护区的核心区内保存完好的天然状态的生态系统以及珍稀、濒危动植物的集中分布地，禁止任何单位和个人进入，即使科学研究，也要经过批准。核心区外围的缓冲区，也只准从事科学研究观测活动。只有缓冲区外围的实验区除外，可以从事科学试验、教学实习、参观考察、旅游以及驯化、繁殖珍稀、濒危野生动植物等活动。甚至有的自然保护区外围还要划定一定面积的外围保护地带。

国家公园实际上就是自然保护区的一类，由于国家公园与自然保护区都具有天然性、原始性、珍稀性和独特性，美国国家公园的门户小镇，或可为我国各类自然保护区的保护与开发提供借鉴，对于在生态文明建设的理念之下，探讨实行最严格保护的国家公园及自然保护区周边的入口社区、特色小镇等村镇建设具有重要意义。目前，我国在国家公园的顶层设计中已经将门户小镇的发展纳入其中。（马牧青）

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美国国家公园门户小镇国外专题研究

在生态文明建设的理念之下,探讨实行最严格保护的国家公园周边的入口社区、特色小镇等村镇建设具有重要意义。我国在国家公园的顶层设计中已经将门户小镇的发展纳入其中。2017年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《建立国家公园体制总体方案》（以下简称《总体方案》）明确了国家公园内“严格规划建设管控,除不损害生态系统的原住民生产生活设施和自然观光、科研、教育、旅游外,禁止其他开发建设活动”。《总体方案》里也提到“引导当地政府在国家公园周边合理规划建设入口社区和特色小镇；周边社区建设要与国家公园整体保护目标相协调,鼓励通过签订合作保护协议等方式,共同保护国家公园周边自然资源”。显而易见,正是由于国家公园实行最严格保护,限制了内部大规模的开发和建设,而周边处在入口主干线上的村镇正可以为国家公园提供充足的服务配套设施。这些村镇可以依托国家公园得到充分的发展,同时也会受到国家公园自然保护的限制,它们之间存在着发展与保护的博弈。

本文将介绍美国国家公园门户小镇发展的整体情况，分析著名国家公园门户小镇杰克逊小镇和埃斯蒂斯公园小镇的发展规划模式，阐述当前美国国家公园门户小镇发展面临的问题和挑战，并结合我国实际情况提出建设国家公园门户小镇的建议。

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美国国家公园门户小镇发展整体情况

在美国国家公园发展的早期，通常认为保护在国家公园边界内的资源已经足够。但是在过去的几十年里，实践不断证明国家公园不能仅仅作为一个“孤岛”生存，公园边界外的人类活动和自然状态同样会影响内部资源的管理。其中既有负面影响，包括人口数量的增长导致的物种减少，空气、水和噪音污染的增加，以及游客体验质量的降低。也有正面影响，包括社区居民可以获得额外的教育机会，生态系统得到保护，景观质量有所提升。因此国家公园的未来与门户小镇的发展是相互交织的。1998年9月国家公园管理局社会科学项目组出台了《门户社区的机遇：为农业地区门户社区提供的联邦项目指导手册》，将联邦政府对门户小镇的政策进行了梳理，涵盖社区规划、土地管理、文化资源管理、经济发展、工作培训、环境教育等方面，有力地促进了联邦政府对门户小镇发展的支持。

美国国家公园门户小镇中涌现出了一批较为知名的旅游型、宜居型的小镇。小镇和国家公园在空间上相互依存、互相支撑，共享社会、经济和生态的影响因素。例如，在经济上，小镇为国家公园的游客提供了加油、食物和住宿等服务，依靠这些经济活动来维持他们的生计。反过来，快速发展的旅游经济也推动了当地社区土地价格的增长。为了共同承担成就彼此发展的责任，国家公园管理机构往往与小镇当局达成合作伙伴关系。

杰克逊小镇

杰克逊小镇是从南部进入大提顿国家公园（Grand Teton National Park）和黄石公园（Yellowstone National Park）的主要门户小镇,紧邻89号高速公路,距离大提顿国家公园约20公里,距离黄石国家公园约100公里, 同时它也是美国著名的度假休闲小镇,人口规模达到1万人左右,代表了美国较为成熟的门户小镇发展模式。

为了体现出生态环境保护和城镇建设并重, 杰克逊小镇实施了全域开发管控的发展方式。 将保护生态环境，以及平衡环境、社区和经济作为发展理念,提出规划的三大核心价值： 管理生态系统、提升小镇管理水平和居民的生活品质,并对空间进行分类分区规划 。

首先,依据三大原则将空间划分为严格保护区、农业区、聚落区、栖息区、合理保护区、居住区、村落、村落中心、镇区、度假区十种类型,每种类型在面积、建筑高度、用途等方面均有限制。杰克逊小镇将建筑高度严格地限制在3层及以下,并对野生动物栖息地、农业空间等进行了限定。其次,在规划的总体层面上,将整个小镇分成两部分,一部分是完整的生活社区, 主要包括高质量的建筑设计、完善的市政设施、宽敞的公共活动空间、多种多样的住房类型、学校、儿童看护场所、商业、休闲和其他居民步行可到达的生活服务设施,以及为所有交通方式提供安全保障的完整道路体系；另外一部分是乡村地区,主要包括数个野生动物栖息地及之间的连接地带、优美的自然景观、农业和未开发的荒野地带、特色建筑景观、数量有限的独栋住宅等设施。总体规划将小镇全域划分为16个小的特色区域以进一步实施细化管控, 保证小镇中心拥有持续性活力,使大部分人类活动发生在现有基础设施和服务集中的区域,而这些区域仅占私有土地的7%,保障了小镇公共空间的品质。

杰克逊小镇的生态保护措施主要体现在两方面。一方面是保护开放空间,鼓励野生动物栖息地、野生动物迁徙走廊保持原生状态,保护农业土地区域。在野生动物迁徙走廊不得已被隔断的情况下,也会采取积极的补救措施。例如,高速公路修建以后把麋鹿群迁徙的路阻断了，为了保证麋鹿群的迁徙与生活不受影响,便在小镇附近建立了一处麋鹿保护区,使麋鹿不用再穿过高速公路便能在此过冬。另一方面是保护景观资源,如维持自然的天际线、维持对于乡村景观必不可少的广阔山坡,维持自然地形,尽量减少人造地形建设,以及维持暗夜星空等措施。因为星空是地球文化和自然遗产的重要组成部分,而如今在世界的绝大多数地方,人们每时每刻都面临着失守暗夜星空的严峻问题。因此在自然资源占主导的国家公园附近除了为公共安全提供必要的照明设备外,其他非必要照明设施须被严格管控。

不同发展阶段的门户小镇在文化旅游方面发掘的深度也不同。杰克逊小镇既提供了完善的旅游服务,同时也将自身打造成为著名的旅游目的地。在旅游服务方面,杰克逊小镇建设了便捷完善、品质较高的旅游服务设施,并依据旅游高峰期的人口密度设置了关键的基础设施和服务设施。尤其是在旅游交通服务方面,保证居民和游客可以安全、高效且经济地使用多种交通方式进入小镇及从小镇进入国家公园。由于在当前每年350万的游客群体中，人们主要通过机动车这一交通方式,从星星谷、怀俄明州、提顿谷、爱达荷州等地进入杰克逊小镇，与此同时，小镇的通勤车流量也在不断增加,导致交通拥堵的情况越来越严重。为了应对这一状况，杰克逊小镇实施了交通需求管理措施，设立“完整街道”（即能够同时为行人、骑行者、小汽车、货车和通勤客车提供服务的街道）, 建立同时服务于居民和游客的南提顿地区快速公交系统,创造了一个安全、有效、相互连通、模式多样的交通框架。杰克逊霍勒机场是重要的对外交通枢纽,它与美国12个主要城市都有直达航班, 使杰克逊小镇成为洛矶山脉可达性最强的旅游目的地。

杰克逊小镇在挖掘自身旅游潜力方面也颇有建树。第一,它维持了鲜明的地域文化特色,营造了原汁原味的牛仔文化环境。从建筑结构、建筑外部装饰、内部装修、饮食服饰、牛马行人、当地特产和文物展览室等均呈现出美国西部牛仔的风情,使得传统的西部风情弥漫了整个小镇。第二,它突破了旅游的淡旺季限制,维持了贯穿全年的旅游人气。小镇根据季节时令设置了多样化的娱乐项目,如冬季可以在著名的斯诺基恩滑雪度假村滑雪,在国家麋鹿保护区看麋鹿,夏季则可以在蛇河漂流。

杰克逊小镇在减少经济对房地产的依赖度、为当地居民提供良好的公共服务设施及提供足够的可负担住房等方面也做出了一定的成绩。 由于优美的自然环境、丰富的度假设施、便利的交通区位及名人效应等,杰克逊小镇聚集的第二住宅房东越来越多,住房价格越来越高,经济对房地产的依赖度也越来越高。 这对当地居民产生了一定的“挤出”效应,很多居民选择在小镇以外的其他地区通勤。 在过去的25年里,杰克逊小镇土地价格增长的速度远高于本地居民薪酬的增长速度。 房屋的中位价从1986年的中位数薪资的354%增长到2010年的中位数薪资的1400%。 相应的,通勤人员占人口的比例从10%增长到33%。 由于第二住宅的房主一年内大部分时间并不在镇里居住,而当地居民逐渐被“挤出”，小镇的“社区感”受到了严重的损害。 于是小镇提出追求更加可持续发展的经济模式,将旅游作为经济持续发展的基础,逐渐减少对房地产市场的依赖度。 同时,提供多样化的工人住房,使至少65%的当地雇员可以生活在本地,以保持多样化的人群结构以及他们之间的互动,保障社区感的持续性,同时也可以减少长距离通勤对生态系统的影响。 此外,小镇还为当地居民提供了优良的公共服务设施,如圣约翰医疗中心提供了卓越的医疗保障,怀俄明州中心学院杰克逊分校提供了良好的教育机会等。

埃斯蒂斯公园小镇

埃斯蒂斯公园小镇坐落在落基山国家公园（Rocky Mountain National Park）的东入口处，人口约5800人，是落基山国家公园总部所在地。

像美国其他的门户小镇一样，埃斯蒂斯公园小镇也面临着满足“老居民”和“新来者”、游客与当地居民之间的利益关系和需求。其发展还需考虑自1915年落基山国家公园建立以来出现的寻求生态系统平衡发展的趋势。因此，2015年11月，小镇开展了埃斯蒂斯谷地经济发展战略研究。基于这项研究，明确了其经济发展“为多代和多元文化的居民、游客以及商家提供全年经济、文化和娱乐活动的机会”的展望，从而进一步规划了为打造埃斯蒂斯公园小镇强劲且有生机的经济活动的要素，以保证居民在这里可以获得高质量的生活水平。研究同时指出埃斯蒂斯公园小镇应关注以下发展需求：创造多样化、有活力的经济结构，扩大当地的商业活动规模，吸引新的商业投资，为居民与游客提供服务；打造可持续发展的商业环境，以提升埃斯蒂斯公园小镇高薪酬工作岗位的竞争力，吸引年轻的就业者及家庭。

这项研究进一步提出了促进经济发展的具体建议：为商家、居民及游客修建高速宽带网络；修订土地开发政策与措施以鼓励再开发；增加劳动力；增加小镇第二住宅的供给量。

在土地利用方面，《埃斯蒂斯公园小镇土地利用规划》（以下简称《规划》）覆盖了埃斯蒂斯公园小镇和埃斯蒂斯谷地城镇边界外围的区域，并对落基山国家公园和环境敏感区给予了特别关注。《规划》不鼓励商业和接待设施在有环境限制的区域内发展，不允许在陡坡地带、有重大野火灾害风险的地区、野生动物迁徙线路和栖息地、洪水易发区进行土地开发，或仅允许有限的开发。

《规划》同时强调埃斯蒂斯公园小镇和落基山国家公园之间的关系。《规划》认为，小镇核心区以外的食宿和商业开发应该在位于连接公园的交通干线旁进行，靠近国家公园的未开发的土地应该以较低密度的方式开发，并与自然风貌相一致，成为到国家公园用地的过渡区。官方对接待设施在土地利用分类规划中做了具体分类：接待设施——为埃斯蒂斯公园小镇接待服务特设的区域。这一区域包含了如礼品店、餐馆等设施。场地和建筑设计应考虑周围的具体环境，并符合有关设计标准；住宿——为租赁小木屋开发的区域，建筑密度范围为每公顷5-10个单元，每栋建筑物的体量和总单元数会有所限制；商业娱乐——为露营地、迷你高尔夫等活动开发的区域。

为 了有效管理城镇开发项目，保护落基山国家公园的自然环境，埃斯蒂斯公园小镇制定了以下详细的发展建设目标和准则： 保护湿地； 保护野生动物栖息地和迁徙走廊； 修建连接落基山国家公园的步道； 加固行人和野生动物的沿河通道； 对建筑材料及其颜色进行设计管控； 禁止在路旁建设便利商业设施（如快餐店、便利店、加油站等）； 设定沿福尔河走廊的标识标牌修建标准，规定其商业标识标牌只限于由天然材料（如木材、石料）制作； 限制夜间照明灯光的扩散和视觉影响； 为使敏感的地貌得到保护，奖励组团或有计划的单元式开发。

在旅游旺季，交通拥堵是落基山国家公园和埃斯蒂斯公园小镇的主要问题。 为了减少拥堵、空气污染，并为游客和当地居民提供便捷且环境友好的交通服务，埃斯蒂斯公园小镇和落基山国家公园在整个区域的63个站点提供免费接驳车服务。 接驳车从每年的6至9月全天运营，每30至60分钟一趟，居民和游客可以将汽车停放在住宿地、停车场或家中。 在夏季，到小镇和落基山国家公园观光游览的游客只需访问小镇网站“estes.org/shuttles”，输入所在位置的5位停靠站代码，就可以获知接驳车的实际到达时间。

埃斯蒂斯公园小镇作为重要的门户小镇和旅游目的地，其中心主街设置了风格独特的零售店、艺术和手工艺品展廊和餐厅。小镇全年设有特殊的节庆活动和音乐会，使游客全方位地体验这里的民俗风情。

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美国国家公园门户小镇发展

面临的问题和挑战

一、小镇服务设施与其文化氛围及国家公园自然环境不协调

门户小镇以往只是游客们在进入国家公园途中需要穿越并短暂停留的地点，仅配有一些简单的提供餐饮、零售和纪念品的服务设施，以及坐落在主街或城镇广场的小型简易旅馆。但是，近年来随着越来越多的游客愿意在这些门户小镇停留更长的时间以体验小镇的文化氛围和自然环境，许多门户小镇已逐渐演变为旅游目的地之一。

对于门户小镇来说，如何应对日益增加的游客群体及衍生的房地产开发活动是它们未来能否成功并可持续发展的关键。商业街、加油站、汽车旅馆、驾车购餐式快餐店和咖啡店等已经成为其主要的景观。但这种做法有损于小镇的历史和文化景观以及传统特色习俗的保护，削弱了这些小镇对未来游客尤其是那些对文化和历史遗产感兴趣的游客的吸引力。此外，为了吸引自驾游客并且使其服务设施能够在公路上被识别，许多连锁店采用了基于模式化设计的单层建筑和大型广告牌，并沿道路伸展，形成了与国家公园自然环境以及门户小镇传统建筑风格和城镇形态不协调的视觉景象。

二、过快的开发速度削弱了门户小镇的特色

为了享受洁净的空气和水、安全的街道、开放的空间和绿地、文化与娱乐活动、畅通的交通以及优美的景色，而先进的通信技术也减少了人们对大都市的依赖，越来越多的家庭开始搬迁到门户小镇。这种趋势给许多门户小镇带来了明显的发展压力，导致其建设速度极快。而由于缺乏细节设计以及地方文化特色，这些曾经独具特色的小镇丧失了原有的风貌和可识别性，成为与郊区相似的毫无特色的居住地。

三、第二住宅使门户小镇居住人口数量失衡

许多人在门户小镇购买第二住宅作为度假屋，这些第二住宅在一年中可能有9个月都是空的。小镇在旅游旺季是忙碌且有生机的，而在淡季则很空旷，这一现象造成了门户小镇居住人口数量的严重失衡。

四、季节性就业岗位报酬低

大部分与旅游业相关的就业岗位的薪酬通常比较低，而许多国家公园的工作是季节性的，一年之中只有夏季是旅游旺季，这意味着门户小镇的营业者在一年中的大多数月份没有与旅游业相关的收入。

五、短期可支付性住房短缺

新居民的大规模涌入导致门户小镇的房地产市场需求不断增加，使住宅价格不断上涨、短期可支付性住房短缺。同时，由于租金上涨，许多低收入家庭被迫搬迁到远离小镇的地方，而这又会衍生出其他问题，例如低收入人员较长距离的通勤会造成交通拥堵和空气污染问题。

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对我国建设国家公园门户小镇的启示

一、平衡开发与保护的关系

开发与保护体现了国家公园不同方面的“外部效应”。国家公园对门户小镇的旅游带动作用可视为国家公园的“正外部性”,对门户小镇开发的限制可视为“负外部性”。因为村镇的发展代表了地方利益,开发的目的是为了取得社会和经济福利；而国家公园保护的目的是为了保证地球能够永续开发利用并支持所有生物物种生存的能力,代表了国家层面的利益。在平衡这一关系中,规划的作用尤其重要,实行全域管控的方式,不仅对城镇空间,也是对生态空间进行统一的管理。

二、平衡外来者与当地居民的关系

当前越来越多高收入、高资产的中年或者老年群体,不再选择大城市郊区而是选择环境优美的小镇作为第二居所,国家公园的门户小镇往往有条件成为这一选项。这种趋势在我国的城镇发展中也会越来越明显。在这种背景下,小镇不仅要保障为游客提供的配套服务设施,而且要保障当地居民的住房权利、充足的公共服务设施及提供多样化的住房,避免房地产化造成的社区感的丧失。

三、挖掘门户小镇的自身特色

门户小镇应在服务国家公园的基础上,将自身打造成为旅游目的地。事实上越来越多的游客,选择将门户小镇作为娱乐的主要区域。小镇若要发展成为旅游目的地,首先要充分挖掘地域文化特色,提升形象。其次,开发丰富多样的贯穿全年的活动,缩小淡旺季的人流差异,强化夜间旅游经济,反过来推动国家公园在淡季游客量的上升。

四、加强各主体间的相互协作

国家公园、交通部门和门户小镇的当地社区是利益攸关方,它们之间应该加强协作。公园的管理方可定期与社区管理者碰面,交流从广告宣传到交通等有关事宜。公园也可与社区的本地学校紧密合作,将国家公园作为学生们的课堂,让孩子们从小就学习如何保护公园的资源,把公园作为他们生活的一部分。另一方面,门户小镇也应积极主动衔接其他主体,在规划、安全保障等方面提供有效协助。

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结语

门户小镇是国家公园体系下城镇建设的重要类型,是充分体现国家公园“外部效应”的一种城镇类型。美国的经验对我国国家公园门户小镇的建设发展具有重要的借鉴意义,主要体现在精细化的全域空间管控、人性化的公共政策管理及开放性的系统合作等方面。它们既有与一般小城镇发展类似的地方,也有作为国家公园门户小镇特殊的一面。虽然我国国家公园门户小镇在土地属性、运行制度等方面与美国有所区别,但是美国的大部分经验具有较强的普适性,值得我国积极学习,以进一步探索出更符合国情、更可持续的国家公园门户小镇发展模式。

部分内容摘自于：

秦 静，曹 琳.美国国家公园体系下的城镇建设经验与启示.中国城市和小城镇改革发展中心.

刘辉亮.美国国家公园与门户城镇的建设经验与启示.美国科罗拉多州奥罗拉市规划局.