近年来中国香港公务员体系相关的政策改革旨在控制经常开支增长，涉及“瘦身”的部分并不多

文｜《财经》特派香港记者 焦建 实习生 华苒君

编辑｜苏琦

2月26日，中国香港特区政府公布2025/2026年度财政预算案。在前一年度综合赤字达到872亿元（港币，下同）背景下，开源节流成为其核心议题之一。

重点的节流措施之一，与各界已热议数月的公务员薪酬和编制有关。按照今年预算案的相关安排：一方面，在2025/2026财政年度，所有行政、立法、司法机关以及区议会全体人员一致“冻薪”(即冻结薪金水平)；另一方面，特区政府公务员编制在2026/2027年度及2027/2028年度将每年减少2%。

中国香港特区政府近年来财政赤字不断增加，受此影响，普通市民的税收及交通优惠等今年皆出现较大幅度“缩水”。在此情况下，公务员体系的薪酬增减，备受各方瞩目

此一安排之下，预计至2027年4月1日，特区政府将减少大约1万个公务员编制职位。在此值得关注的一个细节是：当地公务员的整体编制于2021年时冻结至19.6万个，虽至2027年4月1日减至约18.6万个，但届时这一数目仍高于目前当地约17.26万的实际公务员人数（即有约1.89万个空缺未填补）。

在这样的背景下实施所谓减少编制，实际将通过部门内部调职等方式调配，即可能出现削减职位而不裁员的情况。按照财库局相关人士的表态，此轮调整不会存在自愿离职计划，亦不会强迫遣散（当地俗称“肥鸡餐”），将通过自然流失及精简程序等达到削编制目标。

以被指名要求削减的打字员职位为例，香港特区政府早在20多年前已停止招聘打字员。经在职转任等方式内部消化，已由3000人缩至目前的120多人，其相关职能亦有调整，转任成文书助理等。

在普通市民的退税优惠及福利减少之下，前述一系列节流方式虽涉及多个途径的多重细节，但皆回避了各界及香港立法会多位议员呼吁已久的降薪选项。

对此，香港特区政府财政司司长陈茂波强调称：决定（冻薪）是考虑当地经济连续两年增长以及私人市场加人工（名义工资指数加6.9%，实质工资指数升2.4%，）。此外，经公帑出粮的机构亦有一致安排。

“种种考虑之下，认为问责官员采取冻薪是合适的做法。希望市民能够理解。”陈茂波指出，“提早就公务员薪酬作出决定是破格做法，以配合国家要求特区政府创新、破格、求变的精神。”

在此番表态中，所谓一致安排，指的是以往冻薪安排主要应用于公务员或政治任命官员，此次则涵盖区议会和立法机关等，包括行政长官、政治委任官员、终审法院首席法官及各级法院法官、立法会议员及全体公务员等。冻薪安排将于4月1日生效。根据既定政策，冻薪安排也会适用于廉政公署人员。

所谓私人市场加人工，则亦与当地的薪酬体系有关，即社会各行业均已公务员的薪酬体系调整作为参考。香港立法会财委会主席陈振英近日便曾指出：公务员减薪会引起涟漪效应，形成恶性循环。“公务员不论是冻薪还是减薪，影响的就不只是十几万的公务员，而是三百多万香港的打工仔，都有一大部分会受到影响。”

类似说法其实由来已久，其所涉及的，是当地行政改革多年来一直遇到的一个棘手挑战，即相关法律规定保障公务员薪金待遇等不低于此前标准。因此，如公务员减薪幅度太低，对灭赤作用有限；但如果减幅太大，又会对公务员系统和整个社会带来较大影响。

中国香港特区的公务员改革曾多次被指出较为缓慢。近二十年来较有影响力的改革，大致有两次：一次是1999年，主要目标包括把长期表现不佳的公务员辞退，及提升公务员的技能和工作能力。

另一次则是2002年的减薪风波，时任财政司司长建议公务员减薪4.7%，以减少全年约60亿元开支，结果触发3万多名公务员反对，后经立法会通过减薪方案，2003年冻薪，随后两年减薪3%。相关案件上诉到终审法院，裁定政府减薪合法后才最终平息。

整体而言，近年来当地公务员体系相关的政策改革旨在控制经常开支的增长，主要涉及“公务员编制零增长”和“资源效率优化计划”，涉及“瘦身”的部分并不多。

可资比较的数字包括：特区政府作为当地最大雇主，近十年持续增加工资后，其一年薪酬开支近1500亿元，相当于政府经营开支逾两成，资助机构薪酬开支亦超过1500亿元。而2024年当地的卫生及教育开支预算分别为1279亿及1157亿元。

进一步研究当地公务员的相关开支，超过900亿元的薪酬是最主要部分，其次为退休金，公务员福利计划及强积金供款等，归入“与员工有关连的开支”，前一财政年度有关项目开支超过137亿元，较2018/2019年度增加65%。其中公务员旅游津贴为例，在五年间上升五成。

实际上，当地亦有多个获得政府资助的法定机构，其员工开支同样庞大。以人手最多的医管局为例，其2024度员工成本逾624亿元，是各机构之最。此外，其他的一些法定机构领导层薪酬亦丰厚，部分主管官员的薪酬及津贴超过700万元，已比特首的年薪更高。

在当地的公务员薪酬体系当中，因政府开支中有六成左右为人工开支，如薪酬增加则会形成新的基数（前述法定机构亦有类似安排），每年在这个基础上复式增长。以2024年公务员统一加薪3%为例，涉及的额外开支即为90亿元。

此次冻薪之后可节省的数字尚未公布，其中的一个难题，在于前述削减职位以政策局为单位，各自按需要决定，无分高中低层，因此暂未能预计可节省的具体开支。但根据以往数据，每1%的公务员加薪将为财政带来约29亿元负担。

相关降低具体的作用仍有待观察。其中一个核心在于，目前中国香港的公务员薪酬增幅不仅依据每年薪酬趋势调查结果，还包括按职位年资逐年增加薪点（当地俗称“跳POINT”），直至达到该职位的顶薪点。此次冻薪不涉及增薪点的部分，因此并不会导致公务员“无薪可加”。此外，特区政府对公务员的福利及津贴目前亦无计划作出改动。