文|凯风
有扩张，就有收缩。
日前，民政部有关负责人在《学习时报》刊文，提出“探索人口收缩地区行政区划优化路径”。
早在几年前，国家发改委在年度重点任务中，提及“稳妥调减收缩型城市市辖区，审慎研究调整收缩型县（市）”。
从“审慎研究”到“探索优化路径”，意味着收缩地区的区划调整或将加速。
虽说如何“优化”不得而知，但人口小县精简铁饭碗，个别地方撤区复县，乃至合并部分区县，将是大势所趋。
01
我国有多少收缩型城市？
自从2019年，国家层面首提“收缩型城市”以来，这一概念就不胫而走，成为许多中小城市的代名词。
所谓“收缩型城市”，以人口持续减少为标志，部分伴随增长放缓、产业衰退、财政下滑、建成区面积缩小等现象。
最出名的收缩型城市当属鹤岗。
早在几年前，我在《中国城市大变局》一书中，就将中小城市鹤岗化，与一省一城、陆权崛起、楼市大分化等，列为未来8大趋势。
这些预测，正在一一应验。
近年来，由于人口大盘见顶，抢人大战白热化，中小城市鹤岗化呈现加速之势。
根据龙瀛团队的研究，2010年-2020年，全国共有266个收缩型城市、1507个收缩的区县，占比超过一半，总面积为440万平方公里。
刘振、李伟等通过1990-2020年四次普查的研究也表明，人口收缩区呈快速扩张趋势，最新人口收缩的地级单元占比已超过40%。
这些收缩型市县，集中于东北、西北和中部部分地区，其中重度收缩地区以东北为最。
根据我们的统计，2010-2020年，东北三省40多个地级市，只有沈阳、大连、长春人口正增长，其他全部进入下降区间。
同样是人口收缩，但问题的症结可能截然不同。
我将收缩型城市分为四类：
资源枯竭型城市、产业衰退型收缩、偏远地区的收缩、大城市虹吸下的收缩。
其中，大城市周边的收缩不足为惧。
大城市有虹吸效应也有溢出效应，随着都市圈、城市群战略推进，周边地区最终都会从中受益。
与之相比，集资源枯竭、产业衰退、偏远地区为一身的，面临的压力最大，形势也最难逆转。
这些地区，或将成为新一轮区划改革的重点。
02
人口收缩，影响有多大？
近年来，“人口不是负担而是资源”的观点可谓深入人心。人不只是生产力，也是消费力和创新力。
人口收缩，不只意味着劳动力短缺、人力资本缩减、投资减少，更将影响公共建设、财政运转、房价。
没有足够多的人口，大规模的基础设施建设无从谈起，房地产等资产价格同样难以维持。
人口收缩不是新现象，一两年的人口下降不是问题。但如果连续10年乃至20年人口持续减少，那么冲击将长期存在。
显然，人口减少，城市就不可能再奉行此前的大扩张模式，与之相关的大基建大投资大建新城的模式自然难以为续。
一个典型案例是地铁。
根据《中国地铁10强城市，又变了》一文，地铁建设与城市能级直接挂钩，GDP、财政、市区人口是三大硬约束门槛，市区人口不足300万人，是没有建设地铁的资格的。
城市收缩，房价等资产价格同样无法维持。
房地产的根本支撑在于经济和人口，经济衰退，产业衰退，人口外流，那么原来的房价自然难以维持。
这一道理在国内外都适用，无论是美国底特律，还是黑龙江鹤岗，随着城市收缩，房子都回到了白菜价。
更关键的是，人口流失，产业优势不再，过去为适应城市发展而设立的市辖区、街道，面临行政成本过高、财政负担过重、独立性不强等问题，亟待变革。
很明显的一点，很多地方没有必要再维持庞大的编制。
财政供养人员与人口规模要匹配，一旦人口减少，是否还需要那么多铁饭碗，自然存疑。
收缩地区的行政区划改革，可谓势在必行。
03
撤并区县，会不会到来？
最近，越南撤县并省的消息引发热议，当地拟合并一半省份、取消县级行政单位，砍掉10万铁饭碗。
国情不同，幅员差别巨大，别人的机构变革模式未必适合我们。但人口收缩地区，未来会不会撤并部分区县，依旧值得关注。
事实上，一系列调整已经开始了。
其一，严控财政供养人员规模，人口小县率先开始精简铁饭碗。
今年政府工作报告强调，“严控财政供养人员规模”。在此之前，众多人口小县已主动开启机构改革。
人口小县普遍存在财政供养入不敷出、财政支出主要依靠转移支付、财政供养人员比例欠合理、事业单位“小、散、弱”等问题。
为此，山西、湖北、青海多地纷纷推进人口小县机构改革，多个行政部门被撤并精简，部分事业单位编制被缩减，部分县域缩编人数超过千人。
其二，部分人口收缩地区率先进行区划变革，东北多个地区开启的“撤区设县”、“撤街设镇”就是先行者。
几年前，黑龙江伊春市撤销了15个市辖区，新设立了8个县区；行政区划从15区1县1市，调整为5县4区1市，区少了整整11个。
随后，黑龙江省伊春市和齐齐哈尔市6个街道被撤销，并设为镇，这一举动被媒体称为“撤街设镇”。
从市辖区到县，从街道到镇，属于典型的“逆城市化”，但也是人口收缩之下不得不做的选择。
其三，关于人口收缩地区的区划调整，官方政策越来越明确了。
早在几年前，国家层面就发布文件提出，“稳妥调减收缩型城市市辖区，审慎研究调整收缩型县（市）”。
随后发布的县域城镇化文件，首提“人口流失县城”，要求“引导人口流失县城转型发展”。
而一些代表委员也提出建议，“对人口规模低于10万人的小县进行合并试点，减少行政资源浪费”。
不难看出，人口收缩地区即将迎来一场大变革，区县合并，或许不远了。