《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》指出：完善和落实主体功能区制度。推动农业生产向粮食生产功能区、重要农产品生产保护区和特色农产品优势区集聚，优化生态安全屏障体系，逐步形成城市化地区、农产品主产区、生态功能区三大空间格局。
提升重要功能性区域的保障能力。以农产品主产区、重点生态功能区、能源资源富集地区和边境地区等承担战略功能的区域为支撑，切实维护国家粮食安全、生态安全、能源安全和边疆安全。支持农产品主产区增强农业生产能力，支持生态功能区把发展重点放到保护生态环境、提供生态产品上，支持生态功能区人口逐步有序向城市化地区转移并定居落户。健全公共资源配置机制，对重点生态功能区、农产品主产区、边境地区等提供有效转移支付。
增强农业综合生产能力。夯实粮食生产能力基础，保障粮、棉、油、糖、肉、奶等重要农产品供给安全。坚持最严格的耕地保护制度，强化耕地数量保护和质量提升，严守18亿亩耕地红线，遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”，规范耕地占补平衡，严禁占优补劣、占水田补旱地。以粮食生产功能区和重要农产品生产保护区为重点，建设国家粮食安全产业带，实施高标准农田建设工程，建成10.75亿亩集中连片高标准农田。实施黑土地保护工程，加强东北黑土地保护和地力恢复。
优化农业生产布局，建设优势农产品产业带和特色农产品优势区。深入推进优质粮食工程。健全农业支持保护制度，完善粮食主产区利益补偿机制，构建新型农业补贴政策体系，完善粮食最低收购价政策。
国土空间的保护与开发是一个国家赖以发展的重要基础。国土也是生态文明建设的空间载体。要坚定不移地实施主体功能区战略，健全空间规划体系，科学合理布局和整治生产空间、生活空间、生态空间。积极实施主体功能区战略。全面落实主体功能区规划、制度、战略，健全财政、投资、产业、土地、人口、环境等配套政策和各有侧重的绩效考核评价体系。
按照高质量发展的要求，新时代优化国土空间布局，应逐步形成城市化地区、农产品主产区、生态功能区三大空间格局。农产品主产区应紧紧围绕实施乡村振兴战略，按照农业高质量发展要求，以提升粮食产能为首要目标，突出抓好耕地保护、地力提升和高效节水灌溉，大力推进高标准农田建设，加快补齐农田基础设施短板，提高水土资源利用效率效能，切实增强农田防灾抗灾减灾能力，为保障国家粮食安全提供坚实物质基础。
要坚持夯实基础、确保产能，因地制宜、综合治理，依法严管、粮田粮用，政府主导、多元参与等原则，切实加强高标准农田建设，确保粮食种植面积底线，确保耕地和粮田是用来种粮的，确保粮食产能，确保到2025年全国建成10.75亿亩集中连片、旱涝保收、节水高效、稳产高产、生态友好的高标准农田，以此稳定保障1万亿斤以上粮食产能；到2035年全国高标准农田保有量进一步提高，不断夯实国家粮食安全保障基础。
推进市县落实主体功能定位，推动经济社会发展、城乡、土地利用、生态环境保护等规划“多规合一”，形成一个市县一本规划、一张蓝图。区域规划编制、重大项目布局必须符合主体功能定位。对不同主体功能区的产业项目实行差别化市场准入政策，明确禁止开发区域、限制开发区域准入事项，明确优化开发区域、重点开发区域禁止和限制发展的产业。编制实施全国国土规划纲要，加快推进国土综合整治。构建平衡适宜的城乡建设空间体系，适当增加生活空间、生态用地，保护和扩大绿地、水域、湿地等生态空间。
坚持最严格的耕地保护制度，坚守耕地红线和永久基本农田，实施藏粮于地、藏粮于技战略，提高粮食产能，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。全面划定永久基本农田，大规模推进农田水利、土地整治、中低产田改造和高标准农田建设，加强粮食等大宗农产品主产区建设，探索建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区和特色农产品产区。优化农业生产结构和区域布局，推进产业链和价值链、供应链建设，开发农业多种功能，提高农业综合效益。
综上所述，从主体功能区规划到主体功能区战略，到主体功能区制度，再到《建议》提出的“构建国土空间开发保护新格局”，层层递进，环环相扣，系统整体，适应高质量发展要求，保护地力，涵养产能，确保粮食安全，谋求粮食供求新平衡，推进粮食供给侧结构性改革，就要调整粮食种植结构，转变农业发展方式，有保有压，落实粮食主体功能区战略，推进粮食生产轮耕休作，健全完善粮食收储政策，坚守农民种粮卖得出，居民吃粮买得到的底线。
加强粮食生产功能区、重要农产品生产保护区和特色农产品优势区建设，推进优质粮食工程，无疑是倾斜政策金融扶持，笔者建议将粮食“三区”建设纳入生态补偿政策的扶持范围，或采取与禁止开发区基本相同的补偿政策，这既是国家主体功能区配套扶持政策的应有之义，也是人类对主产区粮食耕地的生态关怀和对“衣食父母”的人文关怀。
2010年国务院“从确保国家粮食安全和食品安全的大局出发，充分发挥比较优势，重点建设以‘七区二十三带’为主体的农产品主产区”。即构建以东北平原、黄淮海平原、长江流域、汾渭平原、河套灌区、华南和甘肃新疆等农产品主产区为主体，以基本农田为基础，以其他农业地区为重要组成的农业战略格局，党的十八大以来，推进国土空间开发保护体制机制建设，进一步明确粮食生产功能区和重要农产品生产保护区和特色农产品生产区，既有制度框架，又有保障措施和激励约束政策，这是保护粮食安全战略部署，更是立足国情粮情的现实选择，也是确保粮食安全的底线思维。
从取消“农业税”，以及十七年来中央财政“三农”支出每年增幅超过15%，平均产一斤粮食，国家补贴资金占每亩粮田物化成本的1/3，也就是说每亩地平均300元成本，国家贴补了100元。这是史无前例的，令人欣喜和感动，更是对人类社会和世界粮食安全不可估量的贡献。
粮食是国家自强、民族自立、民生保障的基本战略物资，解决我国的粮食问题必须始终坚持立足国内的基本方针，稳定发展粮食生产是保障国家粮食安全的根本之策，粮食主产功能区是提供商品粮源、保障粮食安全的重要基地。
对粮食主产区实行特殊的保护政策，事关国计民生，有利于国家长治久安。从社会和民生的角度看，粮食具有公共物品属性，粮食生产是一种带有社会公益性的行为；从产品生产效率的角度考察，粮食是一种自然与市场风险大、供给与需求弹性小、投入回报率低的产品。对粮食主产区实行保护粮食耕地和支持粮食生产的特殊补偿政策，符合社会公平、正义的原则。
适应粮食主体功能区建设的要求，加大财政转移支付力度。中央财政应继续完善粮食主产区激励约束机制，特别是对耕地地力提升、适度规模种植等，加大奖补力度，引导并帮助地方建立基层政府基本财力保障制度，增强粮食主产区基层政府实施公共管理、提供基本公共服务和落实各项民生政策的能力。
建立健全有利于切实保护粮食生产、耕地地力提升和责任落实相挂钩的奖惩机制。鼓励探索建立粮食产销地区间横向援助机制，探索建立粮食主销区或粮食调入区补偿粮食主产区和调出区的利益机制，谁吃粮谁拿钱，谁调粮谁补贴，粮食调入或生态环境受益地区应采取资金补助、定向援助、对口支援等多种形式，对重点或优势粮食生产功能区因加强粮食生产和流通的投入以及造成的利益损失进行足额补偿。
建议对粮食主产区的补偿补贴标准，采用两种渠道或办法，一是实行价格补贴，在粮食最低收购价基础上，粮食主销区或调入区给予粮食主产区每斤2——3分的补贴；二是采取粮食生产补贴，采用对玉米、大豆生产性补贴办法，合理测算粮食主产区小麦、稻谷生产成本，给予物化成本1/3的补贴为宜。
（孙晓明）
作者系中国粮食行业协会、中国粮食经济学会理事
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