中国山东网1月23日讯(记者 于文哲 通讯员 刘顺芝) 引言：为有效防止决策“一言堂”“拍脑袋”，让“红头文件”不再任性，滨州市探索政府行政决策流程再造，创新性开展政府常务会议议题全审核为核心的“五关四要素、三全三不”工作机制，实现了政府行政决策合法性审核规范化，为全省乃至全国找到了让权力在阳光下运行的答案。滨州市做法被省司法厅刊发全省推介，全省专题会议作经验介绍，司法厅长在讲话中进行解读并要求全省复制推广，依法治省办呈依法治国办参阅，法制日报法制网推介为滨州模式，司法部公众号予以专题解读。

摘要：为提高政府行政决策的科学化，法制化，规范化水平，滨州市在落实政府行政决策五大程序、五项制度的基础上，探索政府行政决策流程再造，创新性推出了政府常务会议议题法治审核“五关、四要素、三全、三不”工作机制，简称“5433”政府行政决策法制审核机制。“五关”即市政府常务会议议题提报上从内容、程序、格式、文字和政策法规等五方面进行严格筛选;“四要素”即议题审核上从上会必要性、起草和审查过程、起草依据和事项主要内容、情况说明和实施建议等四方面严格把控;“三全、三不”即关键环节上创新实行政府决策法制全审核、重大审核政府法律顾问全参与、常务会议司法局长全列席，确保不经市政府分管秘书长审签不审核、不经司法局合法性审核不上会、不按司法局审核意见修改不研究，这在全省乃至全国尚属首创，实现重大决策、重大合同签订全部经过法律专家的调研论证和审核把关，让政府决策全部纳入法治化轨道。“5433”法制审核机制运行以来，市政府常务会议议题审核率由原来的不到20%提高至100%，年内审核议题84件，提出意见200余条，平均每个议题提出意见3条，采纳意见180余条，因意见未采纳而未上会议题12个，议题否决率达14.3%，全市合法性审核率在全省排名第一，行政诉讼败诉率全省最低，市政府连续三年无败诉案件，让决策程序和制度保障真正成为了决策机关担当作为的“助推器”和履职尽责的“安全网”。

正文：“无法律则无行政”。在经济发展转型期，领导干部“拍脑袋”盲目决策甚至违法决策行为客观存在，为使市政府决策在法治化轨道运行，我市创新政府法制全审核“5433”滨州模式(即“五关四要素、三全三不”工作机制)，为政府决策建立了一道坚不可摧的“防火墙”。

一、 聚焦政府决策源头管控，创新建立“五项制度”

“行政决策程序不可任性，依法而为是必选项”，为把行政决策纳入法治化轨道运行，市政府及时出台《滨州市重大行政决策程序规定》，规范行政决策程序，创新性配套出台重大决策公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论等五项制度，切实保障五大程序规范执行。年度梳理公布重大行政决策事项目录，建立重大行政决策目录化、动态化管理制度，实现了行政决策目录化，管理制度化，程序规范化操作流程。全面实施行政决策合法性审查，严格审查范围，规范审查流程，严守审查时限，凡是涉及国民经济和社会发展的重大问题，涉及民生重大问题的决策，必须通过广泛征求意见、专家集体讨论、社会风险评估、政府集体决策等方式相结合，提高公众参与度，确保项目实施合理可行，做到决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确，真正使行政决策程序执行“规圆矩方”。

表一：滨州市政府重大行政决策流程图

二、 聚焦法制监管“关口前移”，严把 “五关”“四要素”

为保证政府出台的重大决策、重大项目和重大事项符合最广大人民群众的根本利益，市政府出台《滨州市人民政府常务会议工作规则》，建立市政府常务会议议题审批制度。明确要求各单位上会议题材料报分管副秘书长签批后转送市司法局合法性审核，未经市司法局合法性审查并出具审查意见的，提报单位不得径行提报市政府办公室列为常务会议议题。市司法局全方位审核市政府常务会议议题，要求上会议题必须过“五关”、具备“四要素”。“五关”即对内容、程序、格式、文字和政策法规等五个方面进行严格审核把关。“四要素”即议题汇报稿要具备上会必要性、起草和审查过程、起草依据和事项主要内容、有关情况说明和实施建议等四要素，确保上会议题观点清晰、依据充分、建议明确。“五关”“四要素”的严格把控进一步明确了市司法局合法性审查是常务会议之前的最后一道关口，进一步增强了合法性审查的刚性和执行力。此举措实行以来，市政府常务会议议题审核率由原来的不到20%提高至100%。

表二：2017-2019年滨州市政府合法性审核情况表

三、 聚焦风险把控“有的放矢”，创新“三全三不”机制

为把依法决策放在首要位置，避免政策出台后出现重大矛盾问题，市政府严格落实“三全”“三不”工作机制，确保规范性文件、重大决策、重大合同签订全部经过法律专家的调研论证和审核把关，切实做到全部把关，重点审核。“三全”即政府决策法制全审核、重大审核政府法律顾问全参与、常务会议司法局长全列席。全审核是指市政府规范性文件及所有的市政府常务会议题、市政府一般性文件和市政府的重大行政行为、合同全部要求进行法制审核。充分发挥政府法律顾问作用，在涉及专业领域问题和审核政府重大行政行为、合同时，实行法制审核人员和政府法律顾问双审核、双把关，严防法制审核漏洞;涉及重要议题时法律顾问参与议题审议全过程，确保政府法律顾问重大审核全参与，切实发挥政府法律顾问依法行政的把关者作用。司法局长列席全部政府常务会议，全程参与议题审议，并对各部门上会议题是否采纳审核意见进行再把关，必要时对审核意见进行说明，确保常务会议司法局长全列席不走形式、不走过场。“三不”即不经市政府分管秘书长审签不审核、不经司法局合法性审核不上会、不按司法局审核意见修改不研究，从严把好政府重大决策事项程序关和源头关。年内市司法局审核议题106件，提出意见200余条，平均每个议题提出意见3条，采纳意见180余条，因意见未采纳而未上会议题16个，议题否决率达14.7%，全市合法性审核率在全省排名第一。政府法律顾问参与审核常务会议题20个，审查市政府重大合同、协议35件。

表三：2017-2019年市政府常务会议议题审核情况表

四、聚焦配强人员“借助外脑”，实施“3+3+N”审核模式

制度落实关键在人。为确保政府决策法制审核落到实处，市政府强化部门法制机构及人员编制， 35个市政府组成部门设立专门法制科室的达17个，设置率达49%。

表四：市政府组成部门法制审核机构构成图

市政府部门配齐配强法制审核人员力量，其中2人以上负责法制审核部门达31个，审核人员达104人，有效保障了政府决策的合法性审核。

表五：市政府部门法制审核人员人数配比构成图

市司法局选拔具有法律职业资格和法律从业背景人员充实到法制审核机构，实行“3+3+N”审核模式，即由市局备案审查科和立法指导科两个科室负责审核工作，采取一人初审、一人复审、分管领导再复审的方式从严把关，最终讨论形成合法性审核意见。针对疑难复杂问题，我们采取“+N”模式，主动借助外脑，充分发挥市政府法律顾问和有关专家作用，进一步强化法制审核力量。素质提升关键一环是有效培训。市司法局着力提升法制审核人员业务素质和能力提升，举办全市政府立法暨备案审查工作培训班、法制骨干培训班等，对县区法制审核人员、市政府法律顾问、市直部门法制科长进行专题培训，提升其专业素养和业务能力。采取县区法制审核人员到市局以干代训等方式提升县区人员审核能力。

“五关、四要素”制度程序的落实，避免了政府决策走过场，“三全三不”机制的实施减少了“拍脑袋”决策，防范了一把手“一言堂”。行政决策法制全审核5433滨州模式助力政府科学决策，打造法治政府滨州样本。