作 者

县域经济研究中心

县域治理是国家治理的具象化展现，是国家纵向治理结构中的基层力量。新时期，县域治理呈现出“五位一体”的系统性，县域治理能力涵盖了制度供给执行、深化改革创新及社会协调稳定等能力。传统的县级行政管理和政策执行已无法满足县域高质量发展要求，完善县域治理体系、提升县域治理能力是新时代发展的必然要求。

为科学评估我国县域治理能力情况，明确县域治理能力提升方向，促进县域治理能力的提升，赛迪顾问县域经济研究中心编制了《2021年中国县域治理能力百强研究》白皮书，系统分析和比较了我国县域治理能力水平及分布，以期为我国县域提升治理能力提供指导。

评价指标体系

基于县域治理能力内涵，依据新时代县域治理能力的特点，研究从制度供给执行能力、深化改革创新能力和社会协调稳定能力三个维度构建，共选取27个具体指标。评价体系在对政府“行政职能”的考量基础上融入对“发展情况”的关注，不仅考察了县域政府治理的行政办事效率，还考察了县域政府治理后的效果。

表1 赛迪顾问治理能力百强县评价指标体系

治理能力百强县评价结果

表2 2021年赛迪顾问治理能力百强县

治理能力百强县特征分析

区域分布分析：东部优势明显，中西部平稳，东北潜力较大。治理能力百强县近两年来分布格局变化不大，分布不平衡问题仍然突出；东部入榜县域数量达到58个，以绝对优势抢占鳌头，较2020年呈现上升的趋势；中部地区县域上榜数量为23个，较2020年下降3个；东北地区较2020年增长2个，具有较大潜力；西部地区保持平稳，数量变化不大。

图1 近两年百强县入榜数量分省（区）分布图

四大方阵分析：长短板差异较大，四大方阵均有提升空间。按照第一方阵为1-10名、第二方阵为11-30名、第三方阵为31-60名县、第四方阵为61-100名将百强县划分为四大方阵。四个方阵在深化改革、创新应用、安全稳定维度的得分差异不大，突出差别体现在制度供给、制度执行和统筹发展三个维度，其中，第一方阵在制度执行、统筹发展和安全稳定维度的得分远超另外三个方阵；第二方阵县域想要再上一层楼，必须在制度供给上寻找突破点；第三方阵的百强县既有冲击前两个方阵的可能性，又有滑落第四方阵的危机，如何在制度执行和创新应用两个维度取得突破，是第三方阵县域面临的核心问题；第四方阵制度供给维度得分最高，统筹发展得分最低，其他各项指标得分与其他方阵之间差别不大，随着经济、社会等方面发展速度和质量的提升，往前进位并非难事。

图2 2021年治理能力百强县四大方阵六个维度得分

协调度分析：发展相对协调，部分地区需局部优化。总的来看，百强县治理能力在各个维度发展相对均衡，协调度整体较高。第一类县域（Ⅰ类）：综合全面，创新突破，这类县域的治理能力是较理想的，是其他县域提升治理能力的参照标准；需要治理创新才能实现治理能力的新突破。第二类县域（Ⅱ类）：参差不齐，局部优化，这类县域治理能力存在某方面较强或某方面不足，非均衡性较为明显，影响了治理能力的全面提升；需要对治理能力进行局部优化，实现治理能力全面提升。第三类县域（Ⅲ类）：平稳缓慢，整体提升，这类县域的治理能力整体处于相对较低的水平，但是整个县域的治理能力相对均衡；需要进行全面系统地提升。第四类县域（Ⅳ类）：起步较晚，潜力巨大，这类县域的治理水平往往处于区域治理能力的早期阶段，各个维度能力均不高，且缺乏均衡性；需要重点突破，全面系统地发展。

图3 2021年治理能力百强县治理能力综合得分和协调度分布情况

推进县域治理能力现代化建设

路径一：保障资源要素供给，夯实经济治理能力。

加速产业升级。发挥龙头企业带动作用，围绕产业上下游加快补链、延链、强链，打造县域产业集群，提高产业经济效益和核心竞争力。推动产业结构调整优化，推动新旧动能转换，大力发展新兴产业，依托科技释放传统产业活力。开展企业亩均税收、单位产值能耗等企业绩效等评价体系，采用动态评价机制，腾退“僵尸企业”，倒逼企业转型升级。

优化营商环境。优化政务环境，坚持“简政放权”的原则，在政府行政管理上做“减法”，市场活力上做“加法”，推动“审批型”政府向“服务型”政府转型。优化政策环境，在遵守上级政策的同时，制定适合自身的政策，强化政策落实。优化市场环境，以解决“诚信缺失”“内外有别”等市场不公平问题。优化法治环境，做到执法严格规范、司法公平公正、企业守法经营。

强化区域联动。破除区域资源流动障碍，凸显市场在资源配置中的决定性作用，保障土地、劳动力、资金、技术等生产要素流动渠道畅通。提升县域承载更多资源的能力，促进产业集聚，强化创新发展动力。实施与周边区域差异化发展战略，避免产业结构趋同，实现与周边区域的错位或配套发展格局，发挥县域自身优势，形成自身发展特色，塑造区域内竞争力，扩大已有优势，创造新的优势。

路径二：强化综合治理能力，实现全面协调发展

统筹发展全局。基于县域地域环境、资源禀赋、空间布局、交通设施、产业发展、历史传承等综合条件，依照区域发展规律，加强县域全面协调发展的顶层设计。在“五位一体”总体布局框架下，县域治理要发挥中国特色社会主义制度的优势，提高经济发展质量和效率，改善民生、促进社会公平，创新性地发展县域特色地域历史文化，推行节约资源和保护环境的绿色发展模式。

推动城乡协同。破解城乡二元结构，缩小城乡差距，补齐农村发展短板，完善城乡一体化发展体制，促进更多资源流通到农村地区，推动城乡一二三产业融合发展，助力农村地区发展实现突破。强化农村基础设施建设，加速消除城乡户籍带来的社保差异，提高农村居民收入水平，改善农村居民生活环境，推动城乡协同发展，实现共同富裕。

拓宽治理主体。拓展县域治理主体，鼓励私营部门、非政府组织、公民等私有权利主体参与治理过程。推进公民自发形成不同属性的组织，逐步实现公民组织化参与，深化促进民间组织、企业及其他组织的成长，并引导与保障其在县域治理过程中的参与，构建全社会多元共治的治理体系。

路径三：提升模式创新能力，加速治理能力突破

提升政务能力。明确县域政府各部门职能，合理分工，明晰责权。建设政务有议有决、有行有信的政策环境，提高行政质量、行政效率、政府公信力，健全分级负责、协调推进、狠抓落实工作机制，大力提高公共政策执行效率，促进政府决策转化为具体政务行为，推进各方面治理水平同步提高。提高行政审批管理的合法性、必要性，削减行政权力对市场的干预。

推行数字治理。加强大数据在治理中的应用，发挥大数据在县域政府顶层设计、总体布局、统筹协调和整体推进等方面的支撑作用。利用大数据助力政府与社会多元主体协同治理模式构建、政府职能监管、政务流程优化和资源高效配置。

规范治理行为。加快建立政府部门、事业单位等公共服务机构的治理规范标准，进一步完善政务服务规范化的全面推进机制，加大推进政务服务规范化工作的力度，确保规范性制度的推进效果。建立规范化协调机制，加强对跨部门跨领域规范化制度的制定和实施的统筹协调。