2023年10月14日，由中国人民大学公共管理学院、广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造协会、北京大学深圳研究生院、中国城市百人论坛、中国人民大学国家发展与战略研究院联合主办的“中国城市百人论坛2023秋季论坛暨中国式现代化与超大特大城市城中村改造跨界研讨会”在北京召开。与会专家对北京、上海、广州、深圳、成都、武汉、重庆、东莞8个超大特大城市城中村的现状进行了刻画，并探讨了中国城中村改造的发展趋势与挑战，尝试探索提炼具有中国特色的城中村改造理论分析框架和有效的实践模式。

东莞规划院城市更新研究中心副主任石建业受邀出席研讨会，并作《东莞市城中村素描与改造特征》主题报告，分享东莞市城中村改造的宝贵经验。

东莞市位于珠江口东岸，地处穗深港经济走廊，区位条件得天独厚，制造业发展繁荣，市场环境活跃，2022年GDP为11200亿元，财政收入766亿元。东莞市域面积2460平方公里，下设4个街道，28个镇，596个行政村。东莞市城市化水平较高，现状建设用地占比超过50%，常住人口1043万人，其中户籍人口292万人，非户籍人口占72%。据初步统计，东莞市人口居住类型为“235结构”，有50%的人口居住在宅基地，30%的人口居住在工厂宿舍，只有20%的人口居住在城镇住宅。

东莞市城中村素描

根据本次研讨会提出的城中村识别标准，对东莞市的城中村进行初步识别，东莞市内共有刚性城中村256个，其中位于各镇城镇核心区的城中村179个，占比70%，基本沿着广深高速、莞樟路-东深公路呈“人”字形分布。东莞的城中村是“产”和“村”高度混合的产物，城中村是产业工人居住的主要载体，在识别的城中村中，产业建筑面积接近2.23亿平方米，也就是说东莞有一半的产业空间分布在城中村中。东莞市城中村人口密度高，大于全市人口平均密度的城中村共有250个，约占城中村数量的98%，有188个城中村人口密度大于所属镇街人口平均密度，占城中村数量的73%。东莞每一条村其实都是一个完整的社区，公园、文化、体育、医疗、娱乐、商业、教育、公交等生活必需的设施基本都有配备，而且识别的城中村基本都位于各镇街城镇核心区，周边设施配套相对完善，所以东莞的城中村周边公共设施相对完善，密度较高，但是整体的等级和水平较低，与城市的发展和需求不匹配。

东莞市城中村改造特点

东莞市城中村改造 注重市场的主导地位，并逐步提升政府的作用。过去10年“市场主导”模式的实践和探索，带来了大量资金、人才、专业机构、投资主体，激活了城市更新改造的活力，开创了东莞城市更新的局面，但也存在速度慢、拆迁标准不断攀升、空间分布散乱无序、公共配套设施和产品供应不足等问题。为解决城中村改造过程中的诸多难点，从2022年以来，东莞在强调市场在资源配置中起主导作用的前提下，逐步加强政府的统筹作用，探索由“市场主导”转向“有为政府、有效市场”。

一是构建“大中小圈”的规划体系。市政府负责“大圈”的谋划，确定改造目标、改造规模、重点改造区域等事项；镇街政府负责“中圈”的统筹，对重点改造区域的规划布局、交通路网、公建配套、开发容量、单元划分、改造责任和义务等进行明确，确保片区的改造效果和质量；村集体和市场主体负责“小圈”的设施，通过单元规划衔接土地、规划等相关政策及要求，深化用地边界、地块指标、用地移交、设施建设等实施监管的相关内容，确保路径可行。目前东莞市政府已经完成中心城区黄金双轴“大圈”的划定，希望通过“拆治兴”拓出中心城区的发展空间、改善人居环境、打造亮点，相关镇街按照市政府的部署已经完成了相应十大片区的更新统筹规划，在中心城区双轴范围内划定拆除重建项目85个单元，总计1.86万亩；保留整治项目27个图斑，面积0.65万亩；“东莞记忆”总面积0.33万亩。其中“东莞记忆”项目总投资约70亿元，首开区总投资约13.3亿元，由万科代建代运营，改造用地规模约26万平方米，工程已在6月份动工，7月已启动招商工作，计划2024年1月示范段开放，2024年10月首开区一期开放运营。行政中心北片区（中心区第二通道片区）是东莞最典型的城中村，它打断了东莞历史城区和“行政文化中心区+国际商务区”的城市中轴线，计划高位推进连片改造，打造贯古通今的中轴线，沿线相关项目已经启动单元规划的编制工作。

二是市政府发布《东莞市“三旧”改造补偿安置成本核算暂行指引》，统一拆赔标准，合理引导改造预期，对宅基地和商品房的补偿标准进行了明确，后续将加强各更新项目拆赔方案的审核，避免个案突破导致的拆赔方案的“水涨船高”。市政府也制定了“分期成交、分期开发、单元切割、政府征收”等相关配套政策，弱化留守户影响，加快项目推进，保障城中村改造广大群众的利益不受侵害。

三是政府算好精细账，制定项目的改造条件和要求，减少模糊空间，给予市场明确的预期。通过“成本+利润率”计算区片容积率，形成全市区片容积率一张图。制定额定责任的计算规则，确保提供足够的公共设施用地空间，原则上所有改造项目按照拆除范围面积的 16.5%计算城市道路、市政等基础设施等用地移交责任，改造为居住、商业用途的改造项目，需要按照开发量计算教育、医疗、文化、体育、绿地公园等公共服务设施和开放空间的用地责任。

东莞市“三旧”改造拆赔标准

东莞市改造地价核算方法

四是在实施阶段，转变政府角色，变“被动防守”到“主动进攻”，以推动项目为导向，调动政府资源，打通痛点难点。政府从“守门员”的角色积极下场转变为“前锋+守门员”的角色，建立工作专班，针对重点单元，倒排工作时序，建立协调和讨论机制，并形成“一周一督导”和“两周一协调”的工作模式。

五是针对东莞市人居环境改善的迫切需求，东莞市政府将在下一步系统推进住房保障工作，提升城镇住宅居住人口，降低宅基地和工厂宿舍居住人口。首先是通过“60+6”现代化产业园区的建设行动，改变过去以单个工厂进行宿舍配套的做法，大幅压缩每个厂区宿舍配套的比例，一般不超过厂区建筑面积的5%，其余配套由园区集中打造，建设保障性住房，提供高品质、低成本的园区居住空间。其次是通过“拆治”结合的城中村改造专项行动，整治一批城中村，改善人居环境，提供低成本的生活空间，拆除一批城中村，增加小户型及保障性住房的供应。

来源：东莞市城建规划设计院

编辑：徐欣颖