文|凯风

特大镇，迎来发展转折点。

日前，《中国社会报》刊发了一篇由民政部区划地名司有关负责人文章，提出“研究特大镇设市的新路径、新模式，打造县域经济增长点”。

而在不久前，两份顶层文件不约而同提出，“深化赋予特大镇同人口和经济规模相适应的经济社会管理权改革”。

这意味着，经济强镇，再次迎来扩权时刻。

部分强镇或被赋予县级乃至更高的管理权限，部分有望完成“撤镇设市”的蜕变，还有部分镇域有可能变成新型的“镇级市”。

强镇扩权，影响有多大？

01

作为超级大国，我国共有330多个地级市、2800多个县区、3.85万个乡镇及街道。

虽然都是乡镇，但不同地区发展水平大相径庭。

其中常住人口超过10万的200多个，超过20万人的50多个，GDP总量超过100亿的有100多个之多。

一些经济强镇，GDP迈过1000亿大关，人口多达几十万乃至上百万，超过了一些县域。（参阅《2024年，全国百强市区县排行》）

根据2024年全国百强镇排行榜，苏州共有23镇入围，东莞17镇，佛山9镇，宁波、南通、泉州也有多镇上榜，镇域经济在全国遥遥领先。

百强镇基本集中在东部沿海地区，中西部地区，湖南2镇入围，贵州、内蒙古、河南各自只有1镇入围，而东北地区罕见挂零。

要知道，我国GDP超过1000亿的县不到60个，而超过500亿元的只有数百个，所以无论是500亿强镇还是千亿强镇，都不能简单视作传统乡镇来看待。

这些经济强镇，要么位于大都市圈，以制造业为主导，如北滘、狮山、玉山镇都是如此；要么有自身独特的特色产业，茅台镇可谓独树一帜。

经济堪比县城，产业独当一面，人口持续聚集，乃至达到了一些中小城市的规模，“小马拉大车”的问题愈发凸显，镇级建制难以适应发展需要。

作为乡镇，无论经济多么发达，都只是基层行政单位。

没有独立的规划审批和房产等事务的管理权，土地供应受到限制，财政分配也受到县级政府的约束，而即便有了城市的体量，行政编制也只能按照城镇对待。

财权小，事权小，地权小，人事权小，这是经济强镇面临的四大困境。

所以，强镇扩权或撤镇设市，就成为未来区划改革的重要方向。

02

撤镇设市，会不会卷土重来？

常见的撤县设区/市，更多名称与发展功能之变，不涉及行政级别的调整。

撤镇设市，从镇到县级市，不只是名称之变，更涉及行政级别的提升，也是从“乡镇”到“城市”的巨大跨越。

早在2019年，我国就打响了“特大镇改市”第一枪，浙江温州苍南县下辖的龙港镇，被改为“县级龙港市”，由浙江省辖，温州代管。

设市之前的龙港镇，位列全国百强镇第17名，GDP超过300亿元，常住人口近40万人，超过许多县域的体量。

设市之后，短短几年，县级龙港市GDP总量飙升到410亿元，经济增速领跑于浙江各大县域，人口也在持续流入，体现了行政区划改革的强大动能。

不过，这两年，在“行政区划保持总体稳定”的要求厦，无论是撤镇设市，还是更为普遍的撤县设区、撤县设市，乃至更多省会无比向往的“城市合并”，都暂时搁浅。

所以，迄今为止，龙港仍旧是全国唯一从镇升格为县级市的特大镇，“特大镇改市”多年未能扩容。

要知道，无论是经济总量还是人口规模，比浙江龙港有过之而无不及的地方不在少数。

目前，我国已诞生5个千亿GDP强镇：广东佛山北滘镇、广东佛山狮山镇、江苏昆山玉山镇、贵州遵义茅台镇、苏州张家港杨舍镇，而东莞长安镇离千亿只有一步之遥。

遵义市茅台镇，江湖地位无人不知，GDP更是迈过千亿大关，但在行政上仍属县级仁怀市下辖的镇域，这几年关于茅台镇升格为茅台市的呼吁不绝于耳。

东莞长安镇，是中国手机制造的中心，2023年GDP逼近千亿，全球TOP5手机厂商OPPO、vivo都落户于此，但在行政体系上还只是镇域。

不过，从镇到县级市，牵一发而动全身，涉及行政体系的巨大调整，相当于新增一批中小城市，其影响远比撤县设区设市更为复杂。

毕竟，特大镇，都是县域中最具含金量的存在，一旦切块设市，与原有县域关系如何处理，而原有县域又将如何发展，都是问题。

同样，我国行政区划相对复杂，各级区划单位不计其数，新增一些县级市，会否与精兵简政大方向相背离，也是要考虑的问题。

所以，“撤镇设市”多年未有进展，决策部门也是慎之又慎，这一次能否推而广之，仍需要观察。

03

撤镇设市难度不低，特大镇改革何去何从？

目前，特大镇改革已形成三个改革方向：一是撤镇设市，二是设立镇级市，三是强镇扩权。

特大镇改市，有可能是升格县级市，即常说的“撤镇设市”，也有可能是设立“镇级市”，这在部分地区有所探索。

去年初，河南南阳市出台培育“镇级小城市”试点工作实施方案，选取了13个县市的11个镇作为“镇级市”探索试点。

虽然内地行政体系中，并无“镇级市”之说，但在台湾省倒有镇级市存在，如彰化县彰化市、新竹县竹北市，属于名副其实的“县辖市”。

这一次河南探索的“镇级市”，并不涉及行政级别的提升，仍旧是县辖之下的镇级单位，只是作为小城市来进行打造。

换言之，即使成了镇级市，行政级别仍然是镇级，顶多赋予副县级，而非县处级，从而与“撤镇设立县级市”形成了差别。

但是，镇级小城市，将会按照城市进行对待，不仅有望获得大量的县级管理权限，而且还有可能按照城市规模来调整人口及土地规划，进而获得更大的发展空间。

但是镇级市，名不正言不顺，又是镇又是城市，不仅无上位法依据，而且名城混乱、管理复杂，能否推广，存在更大的不确定性。

事实上，当前，强镇扩权才是主要方向，也是这一轮改革文件强调“赋予特大镇同人口和经济规模相适应的经济社会管理权”的重点所在。

早在10多年前，广东、江苏等地就在探索强镇扩权，如不设任何区县、以“直筒子市”著称的东莞，20多个镇域基本都享有县级管理权限，相关领导也多是县处级。

当然，无论是选择成为“镇级市”，还是“撤镇设市”升格为县级市，强镇扩权都是第一步。

无论如何，特大镇都迎来新一轮历史机遇期，这是新的重塑城市格局的洗牌机会。