清末民政部的转型与共和民国之肇建
文/郭思成
中山大学历史学系郭思成
摘要：从辛亥革命发生至北京临时政府建立，清末民政部向民初内务部的转型，深受南北对峙时势和肇建民国进程的制约，历经一波三折。国家体制的变动、政权结构的抉择、省制方案的拟订、新旧“民政”及“内务”概念的辨异、前朝遗产的措置等方面，在不同时期程度各异地影响着这一转制进程。相关观念与制度之纠缠，焦点在于如何通过构建新的中央民政机构来表达共和与集权的诉求。南北双方对于国家统一的坚持，则对此有着至为关键且深刻的影响。
关键词： 辛亥革命；民政部；内务部；中央与地方；统一与集权
辛亥革命的爆发，将中国推到了传统帝制、君主立宪抑或民主共和抉择的十字路口。国家体制出现了前所未有的巨大变动，在长达数月的南北政权对峙时期，清末阁府部院的结束与民初中央机构的设置如何变化衔接，又留下了怎样的教训和启示，值得深究。
1906年末清廷设立的民政部，是管理全国警察、卫生、户口等事务的枢纽机关。从南京临时政府至北京政府时期，民初中央政府建置的内务部，是监管全国地方行政、选举、赈恤、警察、礼俗、卫生等政务的核心机构。它们在组织架构上的承继关系、职能权限层面的共性与差别，目前已有较多的研究成果。
然而，迄今学界在清末民政部向民初内务部转型的原因方面，因主题和视角的差异，尚缺少细致而深入的专题探讨。本文拟通过武昌起义至北京临时政府建立前后，革命政权与袁世凯政府关于中央民政机构称谓、职权的不同方案的考察，尝试了解清末民政部的转型与时势政情的关系、相关观念与制度纠缠的焦点及症结、南北双方在建置内务部方面的深层诉求，以期加深对于近代政制变革与民国肇建互动联系的丰富面相的历史认识。
▲ 内务部街（原民政部街）
一、南北对峙与急求统一
武昌起义后，多省相继宣告脱离清朝独立。光复各省陆续设立的隶属新政权的民政机构，大多各自为政、互不统属。
由于南北对峙形势严峻，行政管理乱象环生，划一民政规制势在必行。1911年11月下旬，《新闻报》论说即指出，由独立各省合作制定统一的民事行政规则，是建设临时中央政府的重要前提，更与国家命运之前途相关联，关键在于“破除省界”，“爱共和、守秩序”。仔细考察，此论所言之“统一”实有两种指向：一是彼此联合的光复各省的行政规制的统一，二是亟待将来的全国政制的统一。只是如何将理念落实于建制，尚待进一步探讨。
面对各省政制自行其是的现状，此时革命政权已尝试建置中央民政机构。其设制形式，的确反映出谋求统一的心愿。11月20日，湖北军政府代行中央政务后，在12月初公布的《中华民国鄂州约法及官制草案》（下称《鄂州官制草案》）中规定了内务部的职权，即“管理警察、卫生、宗教、礼俗、户口、田土、水利、工程、善举、公益及地方行政事务，监督所辖各官署及地方官”。
▲ 民立报
值得注意的是，该草案中内务部“监督地方官”的职能，与清末民政部官制章程中的职权设计十分相似。1906年京师部院官制改革的目标之一，是为实现“中央集权”，即“大权统于朝廷”，“各部为全国政令所从出”，地方官吏得令施行。循此原则，清末民政部在章程中也规定了除直辖京师内、外城巡警总厅外，总揽统属及考核各省民政等官之权。此举既符合清末新政以来用人行政专门化的趋势，也有防备外省尾大不掉乃至分裂之意。只是因此关涉吏部、督抚的权限，终未能如愿。
辛亥时期的《鄂州官制草案》的设计，与其公布前五天，同盟会骨干刘揆一在《民立报》上发表的意见也许不无关系。在这份《组织中央政府意见书》中，作者主张政体设计必须考虑与重视以下几点：第一，采取法国“以民主国体，行中央集权政治”，这种“有统一国家之长，而无事权散乱之弊”的制度，可以防止中国出现“各省政俗日趋歧异”进而“四分五裂”的后果。第二，效仿君主国斟酌地方情形而予以变通的做法。如此可使中央与各省民事行政的措置，服从于中央掌握大权而各省可因地制宜的宗旨。第三，由集权而统一是应对内外紧张局势的良方。倘若师法美国联邦体制，直接分赋各省内政自主大权，确是在“全国未得确定之中心点，将来各省虑难相下”时平息争议的方法，却也难以规避潜在的分裂风险。即使如各州势力强大的美国“近亦采用帝国主义，以谋进取”，正因“事势所趋，不得不如此”。显然将维护统一作为不可逾越的底线。
由此可见，政体选择应审时度势考虑国情，针对辛亥革命后光复各省形如松散联邦的现状，在政制结构内重视统一和集权的设置，实为防范分裂割据的刻不容缓之举。有学人指出，因“中国历史发展长期形成的大一统观念，使人们对政制的选择不能不考虑分合治乱与兴衰存亡的关系”，揆诸史实，所言不虚。
▲ 刘揆一（1878-1950）
纵然当时地方主义观念盛行，组织联邦式临时政府已箭在弦上，有关统一与集权如何平衡的问题尚悬而未决，中央民政机构的权限究竟怎样安排才能与新的政权形式相应，仍未确切定义。不过，因前述内务部的存在及其集权倾向，已先由革命政府在宪法性质的文件中予以明确规定，并催生出南北双方民政枢纽机关对立的局势，其建制的方式和原则，后来亦由南京临时政府所继承。
北京方面，自辛亥革命发生后，清政府的民政部在行政运作方面陷入极大窘境。尤其是相继宣告独立的省份不再奉清朝为正朔，直接使该部从根本上失去号令全国的效力。
有意思的是，1911年11月27日，时为江苏临时省议会长的张謇致函袁世凯，认为袁应主持大局，使“财政、民政，各省自定，而统计于中央”，“就全局之舆地、民俗、政教，习现状之事实，各方面为之计划，调停于共和、民主之间”。该函说明，能否承认各省自行其是的现状，并重新划定中央与地方的民事行政的权责，是倚赖袁世凯力量的清政府，在回应革命政权有关民主的诉求时，急需解决的关键问题。可见南北对峙期间，南北双方都不约而同地意识到，政体的设置关乎国家之统一与分裂，是命运攸关、前景迥异的选择。
▲ 张謇（1853-1926）
然而，南北双方在如清帝退位与否、总统由何者担任、民主共和抑或君主立宪孰是孰非等方面，仍有根本分歧。他们在军事对抗剑拔弩张的事态下，更难以深入谈判。这些重要问题未获解决时，清末民政部的建制是否会发生变革或将怎样转变，前景其实并不明朗。
二、称谓变更与政体鼎革
机构设制中的名称抉择，是首先遇到的纠结与分歧。前述可知，湖北军政府代行中央政务时，已将中央民政部门称作“内务部”。12月后，南京临时政府在尝试构建新的中央政府行政组织时，也接续了这一命名方式。事实上，选用“内务”一词作为民政机构称谓的做法，与近代中国“外务”、“内务”、“民政”等观念与制度的演变息息相关。
晚清以降，中国被拖入条约体系。在华夷秩序逐渐崩溃的过程中，“内”“外”这一对概念的所指，渐有近代地理国别意义上“国内”、“国外”的意涵。与此相应，“内政”“外政”等概念则分别有“国内政务”“涉外事务”的指代。只是这些随欧风美雨而来的概念称谓，与中国古已有之的观念和制度常有形似实异的区别，并在不经意间成为矛盾的症结。
清末外务部建立后，“外务”正式由概念落实为国家政制的重要内容。由于效仿域外改革官制是时势所趋，设立与“外务部”平行且掌管全国警政等“内务行政”事务的机构，得到时人的广泛呼吁。预备立宪时期，曾有响应舆论意见的若干提案出现。朝臣对此不无关注，并曾将设立“内政部”“内务部”等提上议事日程。然而，由于“内”这一概念在传统官制中有维护皇权至尊的意义而不便更动，清廷终将职司内务行政的机构命名为“民政部”。
▲ 外务部公所
至此，清末“民政”“内务”与“外务”等新旧观念、制度的纠葛关系，以及这些观念、制度与皇朝体制的复杂纠缠，成为其时内务行政体系转型的症结所在。1911年4月《东方杂志》时论即指出这些纠缠问题的解决，对中央内务行政机构的设制与运作至关重要，并就此再次提议应将“民政部”改名“内务部”，使与“内”相关的中央行政制度与皇权解绑，让“民政”摆脱指称“内务行政”的尴尬用法。
尽管至辛亥革命前夕，清政府未及对此做出回应，但是在辛亥革命后时人所拟的民国政制方案中，不难见到这一思路的痕迹。鉴于民国肇建，为使民众易于接受与清末不同的新建制，针对中央政府机构的名称，1911年12月初浙军都督汤寿潜提出“式愈简单愈省便”的建议，具体则拟称“内务为内部，外交为外部，教育为学部，财政为计部或户部”等。仔细分析，“学部”“户部”为清末之习称，均非“教育”“财政”之简单缩写。相较之下，与“外部”相应者乃“内部”而非“民部”，应是经过深思熟虑的结果。在革命政权已不承认清朝法统后，清末时与“内”相关的制度须与皇权关联的顾虑，在此案中不复存在。由此，“内务部”可以名正言顺地得以建立，并与“外交部”相对。这正与前述《东方杂志》的提议遥相呼应。
▲ 《东方杂志·官制私议》
随着南北议和的推进，1912年2月12日，清帝发布退位诏书，中国政体正式由帝制转为共和。如何“合汉、满、蒙、回、藏诸地为一国”，“取消旧时理藩不意之名”，将五族一视同仁，对共和民国的建立莫为迫切。此时，南京临时政府面临清朝藩属事务的善后问题，也因此在厘清“内务”概念与边疆划界、共和体制关系方面有着急迫诉求。
清帝宣布退位的四天后（2月16日），南京临时政府内务部即通电全国，称“本部职司内务，有监督全国吏治之责”，并告诫“直隶、河南、东三省、甘肃、新疆及蒙、藏各地方官吏，不得以清帝退位，各自弃逃，致启纷扰”。
值得注意的是，该电以“内务”一词概括了内务部的职责。前于2月3日，中华民国临时大总统孙中山在《内务部通饬所属保护人民财产令》中简述该部的职司时，因为重视官民关系的平稳，使用的是“民政”一词。与孙中山的命令相较，16日内务部电文的内容主要是疆域的划定与国家的统一。由于电文中侧重展现了内务部关于全国范围内吏治的监督之责，即表明了该部具有“整顿内政之权”，内务部在该电中对“内务”一词的使用和强调实是有意为之。由是可见，在南京临时政府内务部的行政理念中，中国既已步入共和，其过往之宗藩事务自应转化为国家“内务”，不再具备特殊地位；“民政”本是“内务”固有之意，其“民”自是“国民”而非“臣民”，亦符合共和平等之宗旨。
就此而言，由于推翻清朝统治、政体实行共和是革命政权的根本诉求，南京临时政府在解决了晚清“民政”“内务”“外务”等概念、制度与皇权缠绕不清的难题后，又在民初将“内务”概念的理解和利用，与共和政体的构建和巩固密切联系。“内务”概念的“内务行政”所指，如何与国家疆域边界的划定相关联，成为影响清末民初“内务部”的建置进程的核心问题。相关概念与制度的纠缠不休，则是制约近代中国内务行政体系转型的深层因素。
▲ 《内务部通饬所属保护人民财产令》（摘自《临时政府公报》1912年第6期）
南北议和前后，北京方面在民政机构名称的选取与定制上，亦历经波折。
1911年12月，在革命政权紧锣密鼓地组建南京临时政府时，诸多传闻透露出作为清政府责任内阁总理的袁世凯，有变革京师部院官制的意愿。从报媒披露的内容看，改制走向似乎充满变数：如在建置“内务部”方面，有称袁拟将“农工商部、民政部及学部归并，改为内务部”者，似正与南方政府建制呼应。有称袁内阁决定将宗人、内务两府并归为一署，命名“内务部”者，所谓“内务”仍乃皇室家务。
可见在仿行君主立宪的情形下，同一名称概念，尚可命名性质截然不同的机构。然而，即使确立了完善的君主立宪制，如何与皇朝体制的历史传统区分，以保证“内务”或“民政”不以维持君上权威为主导，也是需要解决的关键问题，但当时罕见集中探讨。不论如何，在帝制尚未结束时，北京方面的民政机构建制的转变仍牵涉众多、头绪纷繁。究其原因，仍是受到前述“民政”“内务”等观念、制度与君主制度纠缠的深刻影响。
清帝退位后，袁世凯宣布共和。他在北京准备组建新政府时，特别设置了谋划新官制的临时筹备处。临时筹备处内分六股，其中“内政股”筹备“所有安集人民暨八旗生计”，“并研求农工实业发达进行之策”，与“外交股”并立。将“内政”与“外交”相对的做法，正与南京临时政府方面的设制理念呼应。
然而仔细考察，临时筹备处尚设“边事股”，“对于东三省、蒙古、西藏暨各边省地方之特别计划，维持现状并预备将来办法”。可知在旧制长期运作形成的观念习惯和政情现状的制约下，所谓“边事”实由“藩事”转换，仍属特别之政。而“内政”虽与“外交”相对，实乃前清“民政”之变相。
按照前述“内务”等概念、制度与共和体制的关系来看，倘若临时筹备处决定将“民政部”更名“内务部”或“内政部”，又单独设部管理蒙藏等地，则所谓“内政”“内务”无非虚名，亦有悖于共和与统一的宗旨，更不利于对外宣示国家内政主权所在。
▲ 《临时筹备处规约》（摘自《临时公报》1912年第1卷第5期）
虽有犹豫权衡之嫌，或因急于掌握大权，袁世凯在1912年3月10日正式宣誓上任临时大总统后，很快接受了共和立国的原则，将拟定暂行官制方案纲要电告参议院，并承诺设立“内务部”。他也就前清藩属事务的行政归属问题，与参议院进行商议。双方在3月中旬均认可了内务部在前清藩属事务上的执掌权限。
由此，前朝藩务问题暂获解决。袁世凯政府在建置“内务部”方面的举措，亦大体与南方革命政权的意见相合。不难发现，南北议和前后，北京方面在选择民政机构称谓时，也有着对政体与国情因素的考量。
三、职权界定与中央集权
职权的界定对于机构的行政运作至关重要。南北议和前，南京临时政府已着手进行体制建设，尝试为民国政制铺垫基础。如何体现中央集权的诉求，是南京临时政府在内务部的职权设计方面关注的首要问题。
1912年1月1日，孙中山发表中华民国临时大总统就任宣言。他特别强调“内治之统一”，是使“中央政府与各省之关系调剂得宜”。两日后，他提经各省代表会通过《中华民国临时政府中央行政各部及其权限》（下称《各部及其权限》），以明文规定了内务部的职能：“管理警察、卫生、宗教、礼俗、户口、田土、水利、工程、善举、公益及行政事务，监督所辖各官署及地方官。”
值得留意的是，这一文本与前述《鄂州官制草案》对应的部分基本相同，尤其是完整保留了“监督所辖各官署及地方官”的表述。这意味着《各部及其权限》所本仍是集权主义。不过，《鄂州官制草案》规定内务部“管理……地方行政事务”，而《各部及其权限》中相应之处则为“管理……行政事务”，即后者在此处删去了前者条文中的“地方”二字。此或是孙中山为使《各部及其权限》获各省代表通过，而降低其集权意味的妥协。
1月26日，南京临时政府公布了《中华民国各部官职令通则》（下称《官职令通则》），在内务部长职权部分加上了《各部及其权限》缺失的“地方”二字，明确了该部尚应有对“地方行政事务”的监管大权。如此与《鄂州官制草案》表述则完全一致。《鄂州官制草案》与《官职令通则》应皆出自宋教仁之手。宋一贯主张强化中央政府集权性质，削弱其联邦制特征。这也与革命政权促使袁世凯逼退清室、建立统一共和国家的战略相呼应。
▲ 宋教仁（1882-1913）
事实上，“地方”二字在内务部职权中的出现至为重要。这是南京临时政府在中央行政官厅的设制方案中，表明其对中央集权的决心的重要一环。此举针对的是与各省划分行政权限的问题。这一问题的产生，则直接源于辛亥革命后独立各省自治程度极高而形如松散联邦的实际状况。
辛亥革命后，光复诸省的立法、选举已多由本省自决。如江苏省议会在南京临时政府建立前，甚至已曾议决县民政长选举章程。换言之，江苏省议会试图通过地方立法的形式，剥夺中央政府乃至都督的地方行政用人权，从而坐实其完全自治体的地位。就各省都督而言，社论亦早有各省唯一行政长官或可由本省议会公举，而归中央政府节制的提案。只是三权分立体制下，行政长官由各地立法机关选举，自然是对本地议会负责。所谓“中央节制”，效力难堪。倘若中央承认地方用人自主，内务部“监督地方官”的职能无非具文，制度章程亦失去存在的意义。
据此，内务部的职权如何界定，应与省制怎样确定紧密联系。然而，时局的变幻莫测，使南京临时政府无法按照先各省后中央的顺序，按部就班地厘定官制。一方面《各部及其权限》通过后，因时人在中央与各省事权关系方面尚有异见，如多方势力对共和政府应主联邦制或单一制未达共识，更牵涉地方分权的程度如何等现实问题的缠绕，省制订定并非轻而易举；另一方面，南北和谈未结束时，外有列强虎视眈眈，内则各省纷乱不已，民众向往统一的强大政权，集权亦切合中国历史、列国趋势及各国学理而为舆论所鼓吹。在种种时势驱动下，南京临时政府在省制缺失之际，选择继续于内务部职权界定中展现其集权意向。
2月6日，南京临时政府法制院向参议院提交了较为详细的《内务部官制》。因六天后清帝便宣布退位，诸多问题纷繁复杂，直到3月底该官制才由参议院逐条讨论修改，4月3日全文通过。
值得特别关注的是，南京临时政府递交的《内务部官制》，针对《鄂州官制草案》与《官职令通则》规定其职权的条文作了修改：于“地方行政”及“事务”之间，加入了“并选举”三字。这一变化以及该案的通过本身，即尤为重要：该案经正式立法程序议决，规定了内务部具备监管地方行政的关键权力，无视了辛亥革命后光复各省临时省议会已取得省内立法、选举和监督省行政长官之权的事实，这实际上加强了南京临时政府对构建集权且强有力中央政府的意愿。
▲ 《内务部官制》（摘自《协和报》1912年第2卷第27期）
北京方面对南京临时政府上述动向有密切关注。2月中旬，清帝刚宣布退位，袁世凯就派李家驹、汪荣宝、杨度、施愚等人参酌南京官制，设法重新规划“中华民国统一新政府内外官制”。
袁世凯的目的是试图将其作为前清内阁总理大臣掌管的各级各类官署，确定为继续维持统治秩序的合法权力机构，一面继承清朝正统，一面创造符合民国新法统。具体到中央内务行政机构，即是尝试以清末民政部和南京临时政府内务部的建制为基础，构建新的民国中央政府内务部。
4月后，袁世凯成功借助国内外舆论向南京临时政府施压，使己方成为组织新政府的主导力量。这一形势下，此前由南京临时政府先行订定的民国内务部建制将面临大幅变动。
6月3日，法制局将《内务部官制修正草案》呈交袁世凯。17日，该案经国务院审查。20日，袁世凯递交参议院。由于南北交接所涉事项十分繁杂，直至将近两月后的7月31日、8月8日，修改后的《内务部官制》才正式议决、公布，其内容与南京临时政府所定有显著变化。
新官制规定，内务总长“管理地方行政、选举、赈恤、救济、慈善、感化、人户、土地、警察、著作、出版、土木、工程、礼俗、宗教及卫生事务，监督所辖各官署及地方长官”。针对南京临时政府设计的内务部职权，这一修改案不但增删其事项、修改其用词，更将其本处末位的“地方行政”及“选举”两项移至首位，表明对中央集权的极度重视。
前此已由袁世凯任命为内务总长的赵秉钧在陈述修正理由时，直陈南京临时政府方案对于内务部职权的列举“次序不免倒置”，而“职掌不明，易滋权限争议之弊，范围不定，转增解释纷歧之烦”。所谓“权限争议”，即指原案的集权意味不够彰明。修改后的版本，符合7月18日公布的《各部官制通则修正案》中各部总长就主管事务对于地方长官有谕令与监管权的规定，其精神亦与前述前清民政部有关中央集权的设制立意高度一致。
《内务部官制修正案》的出台，正是袁世凯政府坚持统一与集权的结果。统一与集权在袁世凯的观念中实为互为表里之事，包括部与省的制度之上下贯注、浑然一体。如彼时省制草案的提出，已有为与内务部设制搭配，以推进集权之意。早在4月时，袁世凯就在讨论省制案中重要内容之一的军民分治议案时，邀请内务总长赵秉钧“筹商须先设立各省民政长一缺”。换言之，一面要统一省级最高民政长官称谓，一面将各省民政长官隶于内务部管辖，由此实现内务部对各省地方行政的有效管控。
▲ 赵秉钧（1859-1914）
倘任由省及省以下的议会自辟权限选举官员，内务部在各地行政长官的监管上自然没有真正效力，所涉问题如长官层级如何、中央与地方立法行政关系怎样等，与南北议和前后南京临时政府规划内务部职权时所面对的现实困扰一致。可见北京临时政府内务部职权的集权立意，固然延续了前清民政部的夙愿，也是因应了革命政权诉求的结果。至此，北京临时政府内务部的职权正式确定，标志着清末民政部的转型终于结束。
结语
从辛亥革命爆发至北京临时政府建立，清末民政部向民初内务部的转型，历经十个月的酝酿，在转型的发生、称谓的变更、职权的界定等方面一波三折。
武昌起义后，光复诸省各自为政的状况以及南北对峙的时势，使得划一全国民政规制势在必行。南北议和前后，双方就如何筹建新的中央民政机构意见各异。在设立名为“内务部”的民国中央官厅时，革命政权表现积极。在怎样改革或延续清末民政部建制、是否效法南京临时政府内务部的设制方案等问题上，袁世凯政府曾有所犹豫。南北统一后，袁世凯综合了前清民政部和南京临时政府内务部的设制方案，在北京建立了新的民国中央政府内务部，正式宣告清末民政部转型过程的终结。
诸多与民国肇建有关的因素，曾深刻影响着上述进程的发展。其一，辛亥革命之初，美国式联邦制抑或法国式单一制的抉择，已成为革命政权在设计共和政府的政制结构时的难题，也因此制约着时人对于中央民政机构权限的安排。其二，如何厘清新旧“民政”“内务”等概念与制度的纠葛，以及这些概念、制度与皇权体制、共和政体的关系，是南北双方在选择中央民政机构称谓、确定部门行政的根本立意时，反复斟酌的关键问题。其三，省制方案的拟订，成为南京临时政府、袁世凯政府在内务部职权设计时的关注重心。在内务部的职权方案中，双方均表示出中央集权的意向，与彼时中央与各省权限不清的状况息息相关。
通过构建新的中央民政机构来表达共和与集权的诉求，是上述内容所涉之焦点。一方面，在职权方案中凸显集权的意味，即由中央掌握对各省地方行政用人行政之监管大权，自有防范各省政制自行其是乃至分裂割据的用意。另一方面，通过内务部的职权设计与行政运作，将前清藩属事务划归“内务”管辖，可以对外表示共和政府确保五族共和平等、坚守国家内政主权、维护国家领土完整的决心。就此而论，南北双方关于国家统一的坚持，对清末民政部向民初内务部的转型，有着至为关键且深刻的影响。而在政体设计时协调诸多利益、厘清法理的纠葛，努力平衡共和、集权与统一的关系，从而实现机构立意的真正落实，对于后来者亦不无经验和教训的启迪。
责任编辑：赵洪艳