2023年4月18日，国家发展改革委“平急两用”设施建设现场会在平谷召开。会议强调，要将“平急两用”理念融入城市整体规划，建设改造一批示范项目；2023年4月28日，中央政治局会议提出要在超大特大城市积极稳步推进城中村改造和“平急两用”公共基础设施建设；7月14日，国常会审议通过《关于积极稳步推进超大特大城市“平急两用”公共基础设施建设的指导意见》，文件提出在超大特大城市积极稳步推进“平急两用”公共基础设施建设；7月20日，积极稳步推进超大特大城市“平急两用”公共基础设施建设工作部署电视电话会议在京召开，会议指出超大特大城市建设“平急两用”公共基础设施，要坚持问题导向和目标导向，解决好“建多少、在哪建、怎么建、用什么地、如何配套、如何管理”等问题；11月起至今，国家发展改革委等有关部委相继出台实施方案及配套文件，“1+N+X”的政策体系初步形成。

中国城市发展规划设计咨询有限公司（以下简称“中城规划”）作为落实国家战略的智库平台，配合相关部委完成了“平急两用”公共基础设施建设的调研报告和配套文件，深度参与了省市两级“平急两用”策划、规划、建设和运营多领域研究，承担了昆明等超大特大城市“平急两用”专项规划编制工作，为推进“平急两用”公共基础设施建设贡献了央企力量。在国家全面推进韧性安全城市建设和“三大工程”之际，中城规划总结“平急两用”研究历程，与同行专家共同探讨城市高质量发展路径。

1

“平急两用”公共基础设施概念

1.“平急两用”公共基础设施分类

“平急两用”公共基础设施指在新发重大疫情和突发公共事件中，体系化设立满足应急隔离、临时安置、物资保障、医疗救治等需求的公共基础设施。“平急两用”公共基础设施可因地制宜构建符合自身需求和能力的设施体系，按需调整或增加设施类型，《指导意见》所称“平急两用”公共基础设施主要指“旅游居住设施”“医疗应急服务点”“城郊大型仓储基地”“市政、旅游配套基础设施”4类。

▲“平急两用”公共基础设施分类

2.“平急两用”公共基础设施试点范围

因“平急两用”现阶段仍为新概念，需在超大特大城市积累经验、形成标准，打造成可复制推广的模式，再进一步扩大实施范围。目前，在21个超大特大城市带动下，部分省会城市、大中城市也已积极投入到“平急两用”公共基础设施的建设中。

2

“平急两用”公共基础设施

规划技术路线

“平急两用”的概念由“平疫”“平灾”“平战”的概念引申、总结而来。“平急两用”公共基础设施的规划要做好需求规模预测，加强应用场景模拟、按需遴选用地，将平急功能复合的要求纳入国土空间规划体系。在规划建设层面细化应用场景配置和设施布局，衔接近期建设规划，细化目标、指标和空间需求，划定平急功能复合区，统筹协调“平急两用”公共基础设施与综合防灾、公共卫生、地下空间、仓储物流等设施的空间布局，明确不同平急功能复合应用场景的配置要求。在实施保障层面，为保障“平急两用”公共基础设施项目落实，需要明确供地支持政策，优化用途管制工具。为应对“建多少、在哪建、怎么建、用什么地、如何配套、如何管理”等问题，中城规划提出了“平急两用”公共基础设施规划技术路线。

▲中城规划“平急两用”公共基础设施

规划技术路线

1.完善顶层设计、量化应急需求。解决“建多少”的问题。

“平急两用”公共基础设施是一项系统工作，需要合理确定突发事件的类型和级别，《国家突发公共事件总体应急预案》中确定突发公共事件为自然灾害类、事故灾害类、公共卫生事件类和社会安全事件类四类，级别分为特别重大、重大、较大和一般四级，各城市需要结合自身城市的地域特征、突发事件的影响程度合理确定“平急两用”公共基础设施的建设需求，充分利用相关设施，合理规划利用既有大型公共建筑，在规划中预留必要的留白用地。

2.开展体检评估，最大限度的盘活潜在资源。解决“在哪建”的问题。

基于韧性评估、应用场景分析、资源资产调查，重点梳理出城郊和山区县（区）低效利用或闲置的、合法合规的、产权清晰的房屋建筑资源，特别是集中连片民宿、旅游酒店设施和物流仓储等建筑，为“平急两用”公共基础设施的布局选址提供扎实的基础支持，避免产生新的建设和浪费，最大限度的利用和盘活存量资源，带动地区发展。

3.统筹城乡“平急两用”公共基础设施布局。解决“用什么地”的问题。

充分发挥国土空间规划用地保障的作用，聚焦“平灾、平疫、平战、平假、平赛”等应急场景，加强对超大特大城市各类应急场景的预测和模拟，提供差异化、具有针对性的设施布局，将“平急两用”公共基础设施列入重大项目清单，保障用地供应。此外，“平急两用”公共基础设施项目可采取入股、联营等方式使用农村集体建设用地；按国家部署开展农村集体经营性建设用地入市的地区，可采取出让、出租等方式使用农村集体建设用地。

4.形成一套“平急两用”的建设标准与指南。解决“怎么建”的问题。

明确“平急两用”公共基础设施功能转换与复合利用要求，对于既有“平急两用”公共基础设施，应在不改变建筑主体结构的基础上，对应急期间人员流线、设备运行方式、管理控制措施进行优化，并按照应急预案的要求按时、按需、合规完成平急转换；对于新建“平急两用”公共基础设施，应在平时使用需求的基础上，兼顾疫情隔离、旅居集散、应急服务、物流运输等功能，预留市政设施接入条件，满足各类应急事件需要。

▲昆明市“平急两用”公共基础设施设计指南

5.形成一套平急转换的工作预案和设施名录。解决“如何配套”的问题。

“平急两用”公共基础设施配套设施包括生活垃圾处理、污水处理、供水、排水、道路交通、应急避难绿地等。实现平急转换有序的前提，是制定“平急两用”公共基础设施配套设施的转换预案并建立日常运维的长效机制。各城市根据应急响应级别形成平急转换的设施名录，明确转换的具体要求。“平急两用”公共基础设施配套设施运营主体应制定单体设施的转换预案，按时做好“平时”退场和“急时”备场的转换。在应急响应结束后，“平急两用”公共基础设施运营主体应制定“急时”向“平时”的复原计划，合法合规完成平急转换。

6.加强数字化全过程在线管理。解决“如何管理”的问题。

依托第一次全国自然灾害综合风险普查房屋建筑和市政设施调查数据成果和底图，建立“平急两用”公共基础设施项目管理信息系统，实现工程在规划、建设、质量监督、验收全过程信息和后续运行维护信息的管理。通过对“平急两用”公共基础设施运行数据的全面感知、自动采集和信息共享，实现“平急两用”公共基础设施的智能预警和应急处置。

▲“平急两用”一张图

3

案例分析——昆明市“平急两用”

公共基础设施建设情况

2024年，中城规划已投入到昆明等城市的“平急两用”公共基础设施建设中。以昆明为例，在提升防灾避灾能力、补齐公共卫生短板、应对突发紧急事件的同时，把握沿边高地特征，结合城中村改造等近期重点工作，建设具有昆明特色的“平急两用”设施体系；项目层面，按照“补齐短板、按时达标”的要求，强化项目谋划储备工作，目前已储备项目114个。同时将储备项目录入“平急两用”公共基础设施管理系统，并分批将91个已通过市级联审、省级联审的项目推送至国家备案。

▲昆明市“平急两用”公共基础设施上报项目