2023年5月，东莞召开以深度城市化推动城市建设高质量发展动员大会，提出东莞市推进深度城市化建设三年行动计划，共推动60个项目，总投资约7000亿元，其中中心城区25个，占总投资超50%以上。本文结合东莞城市化困境与他山之石，尝试对下来东莞中心城区深度城市化建设进行解读思考。
前言
从1988年由农业县升格为地级市开始，发展到如今的千万人口、万亿GDP的“双万”特大城市，东莞已经从以提高经济增长为目标的快速城市化阶段迈入到以全方位提升城市品质和内涵为目标的深度城市化阶段，2020年第七次全国人口普查显示，东莞城市化率为92.15%，第二、三产业在地区生产总值中所占比重超过99%。
2022年，受新冠病毒疫情冲击，东莞市地区生产总值约11200亿元，同比增长仅0.6%。今年，国际贸易关系形势持续紧张，东莞作为全国外贸依存度最高的城市，一季度GDP同比增长率仅2.2%，在广东省大湾区地级市排名倒数第一。外有黄金内湾城市千帆竞发，东莞与佛山、惠州、中山等传统工业城市经济结构相似，区位相近，同质化竞争激烈；内有土地制约，拼土地、拼价格、拼劳动力的发展路径不可持续。从城市化发展的质量和水平来看，东莞的城市化呈现出重要素聚集轻城市综合承载力、重城市建设轻城市治理、重空间扩张轻资源保护、重人口数量轻市民素质等一系列问题。最新公示的东莞市国土空间总体规划提出构建“一主、两副、六片区、多节点”的空间结构，聚焦做强做优中心城区，强调中心城区作为全市唯一行政文化、金融商贸、公共服务等功能的主要承载区。因此，东莞中心城区应以深度城市化为方向加快转变超大特大城市发展和治理方式，塑造新的现代化城市形象和面貌，推动万亿城市与千万人口共荣共生。
东莞城市化的困境
● 城市承载能力不足
东莞过去40年经历的快速城市化，是以村镇为基础，在传统制造业的驱动下自然形成的。东莞村镇级产业以“村村点火、户户冒烟”的发展模式，孕育了“东莞制造奇迹”，但一些列问题也伴随而来，一是土地利用集约水平不高，全市土地开发强度达50%以上；二是有诸如基础设施建设滞后、公共交通服务水平低导致的交通拥堵、环境污染、内涝灾害等“大城市病”。
城市综合承载能力不足，制约了城市化发展质量进一步提升。特别以公共交通服务为例，全市公交出行分担率一直维持在15%以下的低水平，市民出行以小汽车为主，东莞汽车保有量近400万辆，居全国前十、广东省第二。据《2021年度中国主要城市通勤监测报告》统计，东莞单程平均通勤距离更以13.3千米居于全国第一，以小汽车为主的长距离通勤进一步加剧交通拥堵。同时，轨道交通建设因运营资金缺口巨大进展缓慢，轨道站点周边公共配套仍不完善，对客流吸引力不强。为解决城市化进程中出现的各类问题，推动超大特大城市发展方式由规模扩张向内涵提升、精细化管理转变，必须要推进高质量深度城市化。
● 城乡总体格局不优
东莞自然生态禀赋极佳，例如中心城区环抱黄旗山、同沙湖、东江流域等山水资源，本应“半城山色半城水”，但遍布各个镇街的城中村和产业园仿佛却是东莞的底色。东莞具有独特的“市辖镇”的行政架构，以镇街为基础推动集体经济的发展。自下而上的农村工业化发展导致无序蔓延、低质扩张，并在城市中留下了大量的边缘区域。城市与自然之间、建成区与非建设区之间、各个村镇之间、工业园与城中村之间，空间秩序混淆不清，“城非城、村非村”。从根本上看，是城市规划统筹引领作用不强，规划实施分散而被动。另外，现状建设用地中村集体所有占比大,以镇村为主体的发展模式也是其中一个关键原因。反观同为“双万”城市的苏州不仅工业基础更为雄厚，尤其还注重规划领衔和片区综合开发。例如苏州工业园区着眼于“产城融合、以人为本”的定位，按照“先规划、后建设”综合开发的原则，坚持“一张蓝图干到底”，体现城市规划建设的高水平和高标准。
苏州工业园区
● 配套设施品质不高
东莞的公共设施分配和布局不平衡。例如，教育配套资源紧缺，尤其是公办学位严重不足，东莞市教育局公布的数据显示，截至2020年，全市共有学校1828所，公办学校仅为521所。东莞外来人口占比却达73.6%，全国第一，随迁子女义务教育资源供不应求，大量的外来务工人员成就了东莞制造业之都，但除了生产线上的工作，他们与这个城市关系并不紧密。很多务工人员难以在东莞成家育儿，东莞也鲜有为这部分 “新莞人” 提供应有的城市公共服务。
另外，在快速城市化过程中，东莞存在重经济轻文化的惯性思维，在文体设施建设方面存在布局失衡和建设滞后、对本土文化挖掘呈现不足等问题。高品质的文体设施相对匮乏，仅在中心城区设有二十年前兴建的东莞图书馆、玉兰大剧院、科技馆等文化场馆，吸引力略显不足。另外，体育设施利用也不充分，如市体育中心随着近年赛事减少，内空间使用率低，外部空间被停车所占据，缺少跟周边社区积极互动；篮球中心占地规模较大，功能单一，配套服务和停车需求都不能得到满足，“人”的城市化难以高素质实现。
● 城市生态环境恶化
改革开放以来，东莞以经济建设为中心，忽视了对山水资源、岸线、绿地等优质空间的保育和利用，生态空间不断被挤压、生态资源利用低效、环境污染问题日渐突出。全市生态空间比例由1990年52.07%逐年下降至2018年的42.24%，生态效益逐渐退化，生态产品供给能力下降。过去在城镇化、工业化发展与生态保护的博弈中，生态环境未得到其相应的重视，例如黄旗山城市公园大面积区域以桉树等速生经济树种为主，树种单一，林相单调，未能充分发挥生态功能，容易引起病虫害，也极易引发火情。又如东莞三江六岸片区，过去几十年快速城市化阶段以生产岸线为主的粗放式发展，片区缺乏生态规划管控指引，生态敏感地带缺乏合理保育，生态修复工作缺位，滨水公共活力不足。东莞生态链条中危害和短板最突出就是水污染问题。再如贯穿东莞中心公园的新基河，其下游内涝频现，现状水质为劣V类，河道连续性差，大雨后被污染的河涌水质都直接影响着中心公园整体生态环境。
受新基河污染的东莞中心公园水体
深度城市化发展策略和他山之石
● 持续聚焦发力，以片区综合开发为主旋律
深度城市化的一个重点是城市利用有限土地最大化满足人、产、城的发展需要，进而实现城市价值的最大化。快速城市化阶段中，城市功能区开发中存在城市品质不高、产业活力不足、政府债台高筑、监管缺位越位等问题，片区综合开发则有望解决上述问题，也是未来深度城市化的主旋律。
2014年，深圳提出高水平开发建设重点区域，长达十年的重点区域战略实践成效显著，原特区内外产业发展及城市建设齐头并进，形成错位发展、共同提升的良好局面。2019 年底，深圳市重点区域固定资产投资占全市的比例达到近 40%，相比 2014 年成立之初增长近 7 倍，城市建设水平进一步提高，原特区外建成了国际大学园、深圳国际会展中心、大运中心等高等级配套设施，光明中心、宝安中心、大运中心等原特区外中心地区城市面貌焕然一新。
深圳龙岗大运中心
深圳的重点区域战略实践为东莞推动中心城区内外共同提升提供了良好的经验借鉴。在重点区域空间布局策略方面，一是划分中心服务型、产业园区型、综合城区型三类重点区域以解决城市不同重点领域问题；二是充分考虑空间保障、产业基础、区位优势、重大项目或枢纽引领等因素，科学选址重点区域；三是采取“多点开花”策略带动全域发展，至今18个重点片区成为全市各区的经济增长极。在重点区域体制机制构建方面，构建了全方位、制度化、常态化的规划建设管理机制，一是高起点规划，以综合规划统领，多元规划支撑，国际竞赛导入，提升重点区域设计水平；二是高标准建设，制定全市重点区域质量型开发建设指引导则；三是高效能管理，构建“分指挥部-总指挥部办公室-挂点副总指挥-总指挥部”四级指挥协调机制，增强市级统筹能力；四是多政策赋能，市、区两级围绕重点区域的体制机制、权限下放、招商引资、开发建设等方面制定若干政策。
● 坚持以人为本，完善城市公共服务设施建设
公共服务设施状况体现了一个国家的社会文明程度及经济发展水平。新加坡是亚洲最宜居的国家之一，以人为本的公共服务设施建设经验值得借鉴。
一是成熟的“市镇—邻里—组团”三级新镇结构，市镇中心、邻里中心、组团中心是这三个级别规划单元的节点空间，因地制宜地规划多种公共服务设施，包括学校、图书馆、社区服务机构、体育馆、诊所等功能；二是绕公共交通站点TOD一体化开发，在主要公共交通站点步行范围内进行紧凑、功能混合、步行友好的城市开发，形成高密度、小尺度、宜步行的TOD街区环境，保证了零售商业、公共设施及开放空间的可达性，比如，在新加坡约70%的家庭在10分钟内可达轨道站点；三是注重步行设施的精细化设计，按照以人为本、行人优先的理念，通过设施改造、无障碍设计、组织管理等保障步行品质。比如，新加坡已完成超200公里长的人行道上盖安装，将地铁站400米范围内及轻轨站200米范围内的住区通道设置遮阳遮雨顶棚；在没有信号控制的行人过街处设置各类交通稳静化措施，在路口处大量使用安全岛或者导流岛，保障行人过街安全；四是重视公共文化基础设施建设。通过新建和翻新建筑改善文化设施，形成了以图书馆、博物馆、美术馆、民众联络所(俱乐部)等为主体的公共文化建筑群，建立起国家、区域和社区三级图书馆体系，推动新加坡基层文化设施全覆盖。在新加坡的公共文化服务建设中，新加坡政府充分发挥着主导作用，建立了一系列公共文化管理机构和公共文化设施以争取社会力量加入，如今政府财政拨款和自行筹措社会捐赠等资金已经成为新加坡公共文化机构运作的常态化形式。
新加坡河
● 注重城市经营，提升城市精细化管理水平
土地是经济发展不可或缺的要素，但土地作为增量资产的不断供给已然不复存在，城市经营要拼产业，拼城市资产的可持续运营。深度城市化要向空间要效益，必须对标对表国内外先进城市，提高城市管理治理的标准和精细化程度。
例如，香港市区人口密度平均高达每平方公里21000人左右，面对如此拥挤的人口密度，香港却在全力发展经济的同时，把拥挤变成热闹，把城市管理的井井有条，做到了“小而有方”，这得益于香港精细化的城市经营及管理。一是精细化土地经营，香港TOD模式以“轨道+物业”模式为其主体开发形式，港铁公司作为土地开发过程中的枢纽，土地与交通的整合实现了综合最大收益。随着轨道线网的逐步成型，沿线的客流量增大，土地市场逐渐成熟，港铁公司秉承商业化运营的原则，逐步对之前轨道线网所预留土地，进行长期分项的开发，时间长达10-20年，通过人流和商机的培育，让沿线的土地价值达到最大化；二是完善的土地政策及体制保障，通过完善的交通投资发展机制选择具有一定交通服务职能、综合开发经验、融资开发能力的公司作为综合开发主体，建筑规章和相互契约文件寻求所有公共和私有利益包括未来的购买者之间的利益平衡，共同承担长期物业管理的责任和成本，通过《地下铁路条例》等明确和保障港铁公司的专营权、财产、法律责任、管制职能；三是利用立体空间解决面积问题，香港立体交通非常发达，双层路、回转线、高架桥比比皆是，大部分道路都是两车道，道路虽窄，但层次分明，路标设置又十分规范严谨。此外，香港空中步行系统也同样发达，有一千多座过街人行天桥。香港强调综合性的土地开发，地铁一体化设计重新塑造和组织室内化的公共空间环境，让公众步行就可解决日常的工作和生活问题。
香港二层连廊
● 打造韧性城市，提升城市综合承载能力
近年来，极端天气以及城市与自然的矛盾增多情况下，如7•20郑州特大暴雨灾害等城市洪涝灾害时有发生，我们必须要吸取灾情的深刻教训，切实增强城市韧性及灾害应对能力。一个富有韧性的城市，应该尽可能吸收外来冲击或压力，并及时恢复，同时保持其基本的功能、结构和特色，才能在不断的变化中适应并走向繁荣。
例如，日本是个多灾的岛国，首都东京作为一个人口特别密集和经济聚焦程度极高的城市，韧性城市建设的经验值得借鉴。在应急防灾方面做了很多示范：一是国土强韧化。《国土强韧化基本法》和《国土强韧化基本计划》构成了既有法律基础，又有实施计划的规划体系：通过强韧化规划对城市风险和脆弱性的科学分析，确定合理的应对方案策略及关键绩效指标，如建筑和基础设施的耐震化率，河道、沿海堤防的维护率，交通体系的灾时功能保障率等硬性指标，以及暴雪、暴雨预测正确率，应急食物充足率等弹性指标；二是应急避难疏散救援空间建设，东京构建了临时集合场所、广域避难场地和避难所三个层级，设置火灾延烧遮断带和都市整备空间，设定防救灾紧急运输道路网络空间。在基础设施韧性方面，首先注重城市设施的分布式布局设置，东京分为30多个片区，每一个片区都逐步改造成为拥有独立的能源供应、水供应、水循环利用和水处理、通信保障以及医疗保障的区域；其次轨道公共交通发展优先，东京都市圈构建了总里程达5539 公里的多层次轨道交通网络，其中地铁354公里，支撑巨大出行需求，同时市郊铁路综合开发带动新城组团发展，缓解中心城区人口涌入压力。总的来说，深度城市化应使原有的城市空间容纳更多高品质的内容，装载更多内涵。
日本东京塔
东莞中心城区深度城市化建设行动思考
● 聚焦战略片区高质量发展
2019年，东莞高规格、超常规地成立了中心城区建设总指挥部和现场指挥部，持续深耕中心城区“一心两轴三片区”等战略片区建设。2022年，根据市委市政府工作部署，结合全面实施“黄金双轴”战略，中心城区拉开了深度城市化建设的序幕：一是强化东莞大道时代发展轴和鸿福路山水文化轴双轴带动，以东莞大道时代发展轴铸就湾区都市的空间脊梁，加强设施配套，加快现代高端产业集聚，持续推进东莞国际商务区、黄金双轴核心区、广深第二高铁城市中心区等片区建设；以鸿福路山水文化轴打造东莞城市的精神家园，挖掘历史文化及山水生态资源，推动山水城完美融合，推进东莞记忆历史文化街区、黄旗南山水城市新区、大可园片区、滨江体育公园片区、篮球中心体育科技片区等片区建设，双轴沿线区域推动共近60多个建设项目。以高水平设计、高标准建设，集中优势资源和精力打造深度城市化示范片区，引领全市高质量发展。
东莞中心城区黄金双轴
二是在新增土地收储、片区利益分配等层面，形成以“基础设施带动城市开发，城市开发反哺基础设施”的良性循环，在推动深度城市化项目建设的同时，为城市产业发展、民生保障筹措更充足的资金来源。三是在存量空间方面，强化城市更新片区统筹，推动中心城区“双轴”沿线城市更新片区规划建设，以1-3平方公里的空间尺度，统筹规划布局、交通路网、公建配套、开发容量、实施时序、利益平衡，加快城市更新与土地整备融合，全面拓展中心城区城市空间。
东莞国际商务区
● 加大高品质公共服务设施供给
聚焦千万常住人口对美好生活的向往，东莞中心城区推动建设重大设施、标志性设施，坚持“品质第一”原则打造精品项目，增进民生福祉，快速提升市民幸福感和获得感。
一是深入开展教育扩容提质千日攻坚，从规划管控、土地供应、财政投入、审批服务、工程代建、工作机制等全方位提供保障。自2020年3月市委市政府高规格启动东莞教育扩容提质千日攻坚行动以来，完成新建改扩建公办学校137所，总增加学位16.1万个，3年投入学校建设项目资金约152亿元，供应教育建设用地超5500亩，27个项目设立创优目标，设立公办中小学校建设项目补助专项资金10亿元，尤其是中心城区，推动商务区北部学校等一批优质学校建设，切实为东莞教育扩容提质。
商务区北部学校
二是推进东莞市“文化强市”十大文体设施建设，构建博物馆联盟、美术馆联盟、剧院联盟三大联盟，打造好“书香东莞”“博学东莞”“育美东莞”“爱乐东莞”品牌、重点打造“潮流东莞”名片。其中中心城区推进东莞市博物馆新馆、东莞名人文化中心(东莞名人馆)、东莞篮球文化中心、东莞书城、东莞图书馆二期工程、新东莞体育学校等六大文体设施建设，打造东莞文化新地标。
东莞市博物馆新馆
三是推动市民服务中心、妇女儿童活动中心等高品质公共服务设施建设，提供更加丰富多元的市民活动空间。
市民服务中心三期
● 推进绿美东莞建设，重塑城市公共空间
践行绿水青山就是金山银山的理念，积极推进绿美东莞建设，目标到2027年底，全市完成林分改造提升4.98万亩，森林抚育提升7.36万亩，混交林比例达65%以上，重点建设和提升8个森林公园，累计建成森林步道600公里、碧道900公里、各类公园绿地不少于1300个。
黄旗山城市公园
中心城区持续实施“环山绕水连城”计划，着力优化城市公共空间，提升城市档次，在公园草坪、林下空间以及空闲地等区域划定开放共享区域，对具备公共服务功能的公园绿地纳入管理体系，做好统筹管理，打造“千园共享之城”，全面提升东莞的长远竞争力和市民幸福感。在公共空间的规划、设计、落地实施以及运营管理阶段进行多环节把控、全链条把关，实现高标准设计、高品质建设、高水平运维。新建公共绿地与既有公园改造提升并举，重视运营管理，发挥政企结合的优势，持续焕发活力，建成真正为市民所使用的公共空间。一是优化城市滨水空间，推进三江六岸滨水岸线二期、迎宾慢行桥及厚街水道慢行桥建设；二是提升城市生态公园，加快推动黄旗山城市公园改造提升；三是丰富公共绿地广场，东莞中心公园作为东莞探索城市高强度开发地区城市公园的示范标杆目前已顺利开园，黄旗南中央绿轴也将启动建设，东莞市行政文化中心周边将进行功能复合化提升处理，进一步增强公共活动、休闲空间，提升城市环境品质，推动东莞中心城区核心区从传统的城市中心迭代成中央活动区。四是打造8公里中心城区立体慢行系统，连接城市核心公共与商办服务空间，提升出行环境品质及中心城区的活力。
建设中的二层步行连廊
东莞中心公园
● 推动大型通道建设，逐步改善交通服务
多维度、全方位推动中心城区交通工程建设，强化中心城区对外及内部交通联系，优化出行环境。
一是推动中心城区轨道网络建设，加快轨道1号线一期及2号线三期工程建设，优化调整城市内部轨道的结构，轨网建设优先考虑覆盖东莞人才聚集度高及产值高的区域。
二是强化中心城区、松山湖、滨海湾“一心两副”之间的交通联系，形成高快速路直连，主干路全面对接的高效路网体系，支撑东莞“一心两副”聚合发展的城市空间结构。加快推进环莞快速路三期、松山湖二通道、桑茶快速路及东延线、环莞路北延线等一批支撑重点平台发展的项目建设，形成重点片区、重点平台的30分钟交互通行圈，进一步增强东莞路网交通的承载力、吸引力。
片区重点交通干线
三是打通组团跨江通道，提高出行便利性和街道空间舒适性，为城市商圈发展提升打好基础，推动莞城-万江可园隧道工程、鸿福西路-银龙路过江通道工程等通道建设。
四是全面开展道路综合整治，改善城市出行环境，推动鸿福路轴线综合整治首期工程建设，立足城市面貌、商圈培育、公共空间串联等方面的长远发展，对当前停车乱、慢行不畅、环境品质不高等问题进行综合整治，进一步提升鸿福路的街道空间品质和商业活力，实现“拓展城市立体发展空间、补齐慢行公共空间短板、提升城市精细化品质”等综合发展目标。
鸿福路轴线综合整治首期工程
● 坚持绿色发展和精细化管理，提升城市韧性
以“绣花针”式态度的精细化管理是实施深度城市化，提升城市品质的重要一环。在“面子”上改善城市面貌，增绿造景，提升城市环境；在“里子”加强建设管理及环境治理，切实提升城市韧性。一是推进老旧小区改造，东莞市2022-2025年计划改造128个小区，建筑面积约408.49万平方米，其中，中心城区计划改造老旧小区47个。二是全面推进绿色建筑高质量发展，目标至2025年，中心城区新建建筑中，绿色建筑占比100%，一星级绿色建筑比50%，高星级绿色建筑占比30%，绿色化改造建筑面积42万平方米。三是系统推进海绵城市建设，中心城区通过综合采取“渗、滞、蓄、净、用、排”等源头低影响开发技术措施,最大限度减少城市开发建设对生态环境的影响，将70%以上的降雨就地消纳和利用。目标是到2030 年,城市建成区80%以上面积达到上述要求，城市洪涝灾害基本缓解,雨水和污水资源化利用水平得到明显提高，城市生态环境显著改善。四是推进流域水污染治理，加强流域保护利用与提升，推进高质量的沿线土地开发，构建“人-水-城”和谐共生的良性发展格局。沿三江六岸流域、新基河、石鼓河推进全市“污水一张网”运维管理，通过“控源、截污、净化、补水”，提升水环境质量。
结语
迈入“双万”城市行列，深度城市化是东莞塑造新的城市形象，实现高质量发展的必然选择。为应对东莞城市建设的一系列瓶颈和困境，中心城区作为东莞推进深度城市化的“首善之区”，在市委市政府和市级各领域建设指挥部的高位统筹下，以人为本，在片区综合开发、公共服务设施建设、公共空间打造、交通形态改善、城市韧性提升等方面先试先行，以高起点规划、高标准投入、高品质建设为原则，回归和呼唤人的需求，以留住人、吸引人为目的，促进商贸消费和内循环，推动一批具有战略性、全局性、前瞻性的深度城市化项目，树立示范标杆，不断增强城市竞争力、吸引力，推动万亿城市与千万人口共荣共生。
凤凰网广东发自东莞
来源：东莞规划院
编辑：邹瑞宝