民智编译

America Is Back—but for How Long?

来源 | 外交学人

作者 | Rachel Myrick

译者 | 林铠钊

导语：

6月11日，拜登开启了趟外交马拉松。先是出访欧洲与鲍里斯海边散步，接着又在北约峰会后与普京面对面交锋。这位7旬老人，在任内的首度出访就选择如此高强度的行程，除了弥合与欧洲恶化的关系、与俄罗斯对话，更重要的是重建美国领导地位，以此抑制中国日益增长的国际影响力。

然而，大国竞争的胜负手在内而不在外。《孙子·谋攻》云：故知胜有五…上下同欲者胜。如今的美国，早已陷入两党争斗的漩涡，民主党和共和党政治极端化的现象日益加重，甚至影响了美国的对外政策。

《外交事务》(Foreign Affairs) 日前发表了一篇撰写自美国杜克大学助理研究教授Rachel Myrick的文章。作者在文章中对“两党分化很难影响外交政策”的观点提出了质疑和担忧。她表示两党分化会在某些程度上造成美国外交政策的不稳定，也或许会让同盟国对美国日后的信誉和承诺产生怀疑。

中美关系目前正处于一个相对动荡的时期，美国在G7峰会的表现也无疑印证了中国已成为美国往后数十年外交政策中最重要的一部分。我们不妨通过这篇文章了解究竟美国是否能在如此分裂的内政环境下重拾联盟政治团结并重返巅峰。

本文系作者观点，文章内容基于原意略有删改，与公众号立场无关。

（正文约3000字，预计阅读时间5分钟）

“美国回来了！”，在此次访欧之行中，拜登一再重复这句话，在 G7 峰会结束的新闻发布会上，拜登更是在不到两分钟的时间里，将这句话重复了五次之多。

但美国真的回来了吗？又能回来多久呢？

过去四年，在特朗普的领导下，美国政府严重损害了美欧关系。即使特朗普已经退位，其在海外造成的影响仍在持续，这令许多国家对美国所作出的承诺持怀疑态度。

不仅如此，美国国内日益加深的党派分歧也使得美国外交政策的不确定性上升。事实上，尽管美国的外交政策历来不受政党分歧的影响，但眼下已不再如此。

在多边主义、气候变化和恐怖主义等问题上，美国国内的分歧正在逐渐加深，进而削弱了美国在外交问题上的稳定性、可信度和可靠性，从而给美国的外交能力造成了难以估量的后果。

针对2020 年美国总统大选前，美国两党相互攻讦的现象，挪威前首相格罗·哈莱姆·布伦特兰表示，许多欧洲领导人“不再理所当然地认为他们可以信任美国，即使是在很多小问题上。”

三大民主优势不再

不再稳定

国际关系学者早就认识到，民主国家在制定外交政策方面享有多项优势。一方面，它们很稳定。

在民主国家，领导人更替发生在定期选举的背景下，外交政策在政治过渡期间往往相对稳定。

然而，随着美国国内两党分化加剧，党派冲突更有可能扩展到外交政策。

事实上，民意调查和国会唱名投票模式显示，民主党和共和党在外交事务上的分歧越来越大。

随着分歧越来越大，当控制白宫的政党发生变化时，美国的外交政策也会随之发生剧烈的变化。

但导致外交政策不稳定的不仅仅是外交政策偏好的分歧，还有两党之间的敌对倾向或“消极的党派偏见”。

这种敌对的、非理性情绪更容易促使领导人撤销非同党派的、前任领导人的政策。

有人形容特朗普的外交政策议程“不连贯”，缺乏宏大的战略愿景，但他的议程确实有一个统一的主题：废除奥巴马的政治影响。

特朗普在外交事务中将自己定位为“反奥巴马”，并迅速采取行动取消奥巴马在移民、贸易和气候方面的政策。

不再可信

民主国家的另一个优势是可信度。

政治学家肯尼斯·舒尔茨(Kenneth Schultz) 曾说过，两党对领导人外交政策的支持是国际政治中一个特别可信的信号。

例如，当两党同时投票授权使用军事力量时，很少有人会怀疑美国政府的决心。

但随着两极分化的加剧，外交领域中的两党合作变得不那么常见了。

相反，在野党会因破坏国家元首的信誉而受到奖励。

例如，在奥巴马就伊朗核协议进行谈判期间，47 位共和党议员签署了一封致伊朗领导人的公开信，称白宫无权签署核协议，必须诉诸“仅仅是行政协议”。

作为回应，伊朗外交部长穆罕默德·贾瓦德·扎里夫指出，这封信“破坏了美国与其他各国政府已经或将要达成的数千项此类纯粹行政协议的可信度”。

这或许也是为什么现任拜登政府会对其伊朗计划守口如瓶的原因吧。当然，这样做无疑会进一步增加白宫与其国会反对者之间的不信任。

不再可靠

民主国家享有的第三个优势是，它们往往更善于承诺和遵守国际协议，从而成为更可靠的盟友和伙伴。

尽管有例外，但民主国家国内的批准程序使其更难以违背其全球承诺。政治学家丽莎·马丁 (Lisa Martin) 表明，当一个国家的立法机构参与国际谈判时，该国更有可能执行由此产生的协议。

以欧洲一体化为例，马丁发现参与过欧盟谈判进程早期阶段的成员国能更好地执行欧盟指令，尽管他们最初对一体化持有怀疑态度。

然而，高度分化的民主国家很难达成批准协议所需的两党共识。

在美国，条约批准程序需要参议院三分之二多数票通过，党派僵局导致国际条约数量急剧减少。

由于预料到党派反对，总统现在通常会通过签署政治承诺或行政协议来完全避免国会批准程序。

但这样的“捷径”是有代价的：未经国会批准的协议更容易被后续政府撤销。

以美国的气候承诺为例，在预想到来自共和党人的反对后，奥巴马没有将巴黎协议作为条约提交给国会。

而这也给了其继任者特朗普操作的空间。特朗普上任后迅速改变了方向，宣布美国将退出该协议。

当拜登当选后，他也在执政的第一天就推翻了特朗普的这一决定。鉴于美国气候政策的明显党派性质，其盟友自然怀疑这些承诺能否持续。

团结的终结

虽然听起来不现实，但如今的美国两党不仅拥有自己的外交政策优先事项，而且分别与主要的外国盟友和对手保持着不同的关系。

因此，鉴于长期承诺对外交政策的重要性，总统席位的党派交替势必会衍生出一系列外事危机。

在 2016 年的总统大选中，尽管情报界得出俄罗斯试图影响选举以对特朗普有利的结论，但党派对立阻止了两党迅速做出反应。

事实上，只有三分之一的共和党人认为这是真的。

2018 年，沙特王储穆罕默德·本·萨勒曼下令谋杀记者贾马尔·卡舒吉。然而，特朗普却因他与王储本人的私交密切，未能站出来表态谴责。

因此，国会里的民主党议员越来越直言不讳地反对沙特政权。

当然，在一个健康的民主体制中，两党在外交政策上存在一定程度的分歧是很自然的。毕竟，外交政策中过度的两党合作也可能导致诸如群体思维等问题。

但在如今两党极化越发严重的环境中，关于美国外交政策的辩论已经难以再出现建设性的讨论。

两极化的加剧也让人更难分辨矛盾的根源究竟是党派政治，还是真正的执政分歧。

许多共和党议员对拜登的外交政策有合理的担忧，但他们也有动机鼓吹反对、阻挠白宫行动，以安抚他们的政治选民。

有部分相对乐观的科学家认为，从国防到人权的问题，两党依旧有很多合作机会。

美国和中国之间日益激烈的竞争将是弥合华盛顿党派分歧的关键机会。

但根据过往历史来看，当新的安全威胁进入已经两极分化的环境时，它们通常很快就会被政治化。

换言之，美国如今最棘手和最重要的外交政策问题更有可能造成分裂而不是统一。

两党分化之后

如今，公众的注意力集中在新冠疫情和基础设施建设上，而下一个选举周期还有好几个月，党派之间的紧张局势略有缓和。

拜登完全可以借此机会迅速修补与盟友的关系，并针对中国和俄罗斯等对手制定更明智、更严厉的政策。

然而，这仍然无法解决两党极化引起的结构性问题，即当前的政治环境阻碍了决策者以两党合作的方式解决最重要的外交政策问题。

如果没有两党的支持，那么拜登政府的任何外交决定都有可能因为两党斗争而“昙花一现”。

这其中包括了拜登向世界各国做出的诸多承诺：扩大难民接纳计划、投资海外联盟以及率先围绕气候和公共卫生开展全球合作。

尽管美国两党分化会随着选举周期而起起落落，但它很可能变成当代美国政治的一个持久特征。

这是因为维持两极分化的许多因素，例如政党的意识形态分类、日益严重的经济不平等、分散的媒体环境以及美国两党规范的普遍下降等，不会在短期内消失。

但毋庸置疑的是，两极分化会给外交事务带来不确定性，并激怒美国的盟友。

如果选举过后，美国新任执政党违背现有承诺、放弃现有谈判的现象因两党分化而成为常态，那么美国耗时百年而维持住的“可信对手”或“可靠盟友”的声誉将会受到严重威胁。

翻译：林铠钊

编务：杜月曦

责编：康雅琦

图片来源：网络

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