在通常的研究中，我们很少会谈及“政府”二字，总是以“皇帝”“国家”“朝廷”来代替“政府”。

这或许是因为中国自秦以来就建立起君主专制的中央集权国家，皇帝和朝廷的国家形象深入人心。但是，就国家权力而言，君主专制从来就不曾真正是以帝王一家之力来完成的，它必须通过官僚机构的设置及有效运作来实现。

换言之，伴随着秦以降的皇室与政府的逐步分离，君主权力的常态是将全国政事交付于官僚，官僚是国家行政的主体。王朝统治下，国家对社会与民众的控制从来都不曾离开过官僚群体。

也正因如此，官僚政治应该包括国家政治和国家行政两个方面。

现代行政管理学理论是将国家政治置于事务性领域之外的，虽然行政管理的任务是由政治加以确定的，但行政管理并不因此就是政治。在社会历史演变过程中，政府的作用是任何实体都无法取代的。

在中国历史上，人们也一直希望能有一个好的政府出面包揽解决一切社会问题，而历朝历代的有为帝王也都在努力将国家的官僚机构打造成最强大的政府，用以缔造一个繁荣安定的社会。

康雍乾时期，中国是一个“小政府”发挥大职能的国家。

为什么说是“小政府”？

从康熙朝到乾隆朝，中国的人口增长到了3亿多，疆域达到了1300多万平方公里，是一个疆域辽阔、人口众多的国家。但此时的政府规模并没有扩大。

中央内阁下有吏、户、礼、兵、刑、工六部，还有都察院、理藩院、通政司等政务性的衙门，此外是翰林院、詹事府、太常寺、鸿胪寺、钦天监、国子监等非政务性衙门。在行政事务衙门中，六部官员自笔帖式至尚书，官员人数基本在百人左右，户部最多，有200多人。

根据记载，乾隆年间，清朝的行政建制大体固定下来，全国有18行省，各省设一巡抚，两省或三省设一总督，总督和巡抚都是行省的最高行政长官。两者的区别除了总督比巡抚级别高之外，总督还掌军权，而巡抚主要治民。

总督、巡抚既无副职，也无下属办公人员。除总督、巡抚外，省级官僚还有主管财政的布政使和主管司法的按察使各一人。布政使属员有经历司经历、都事、照磨所照磨、理问所理问、库大使、仓大使各一人，总共6人。按察使属员有经历司经历、知事、照磨所照磨、司狱司司狱各一人，总共4人。

省下设府，府设知府一人，同知、通判无定员。知府属员有经历司经历、知事、照磨所照磨、司狱司司狱各一人。全国共215个府。

府下设州或县，州设知州一人，州同、州判无定员。知州属员有吏目一人。全国有直隶州76个，属州48个。

县设知县一人、县丞一人、典史一人，主簿无定员。计全国有县1358个。

此外，在府与布政司、按察司之间还有道员，分为守道、巡道，分别对应布、按两司。另外还有学官。

据时人记载，上述各衙门的官员，从中央到地方总共有两万余人，这个人数足以说明清朝的政府是个官员最精简的“小政府”。 当然，这些官员需要依靠书吏、衙役以及幕僚、长随等非官员群体才能将政府的行政职能运转起来。但即便如此，也改变不了“小政府”的官员基数。

清朝的“小政府”与中国古代政府行政职能的简单有关，中央的吏、户、礼、兵、刑、工六部，对应县一级的吏、户、礼、兵、刑、工六房。而在地方行政中，与百姓关系密切的只有户部的钱粮事务（或者说征税）与刑部的刑名事务，这也决定了古代行政以司法行政为主干，“断案”成为地方各级政府的执政常态。

所以，在地方上最抢手的、最贵的是刑名师爷，其次是钱粮师爷。刑名与钱粮构成各级政府行政的两项纵向的常规行政。

但这种状况在康乾时期发生了变化。

康乾时期，中国人口迅速增长，边疆开拓，国计民生成为国家与政府必须面对的问题。于是，随着“养民”的思考，政府的行政职能逐渐扩大。

康熙帝认为，“国家所重，惟在养民”；雍正帝也强调“朝廷设官置吏，原以养民”；到了乾隆朝，更是明确提出“贮粟养民，乃国家第一要务”的理念。可见在清朝皇帝的政治话语中，其实包含着一个深层的隐喻，就是天下百姓需要由政府主动作为去养活，或者说，政府在养民问题上具有不可推卸的道义责任。

而支撑起“盛世”的政府行为，也应该得益于“养民”“足民”“富民”等有关民生的重大政策的实施。那么，何为养民？何以养民？对农业大国而言，土地粮食的供给、满足百姓的生存需求是养民的基础。

为此，统治者将政府的职能扩大到以下几个方面：

01 劝民垦荒

清朝从国家及政府的角度为养民做了种种努力，而每个时期又各有重点。

康雍时期主要是劝民垦荒。垦荒是每个朝代在战后恢复生产必做的一件事情，但清朝垦荒持续了一个世纪之久，实为罕见。康熙年间，除了继续执行顺治年间制定的垦荒政策外，还将升科年限由6年延长至8年，加大了奖励开垦的力度，由政府组织进行土地清丈及限期上报未垦、隐垦土地等。至康熙末年，全国耕地面积新增1.7亿亩。

雍正入画的《耕织图》

雍正年间，开垦继续被统治者提倡，而且出现了开垦高潮。雍正帝在上谕中说：“惟开垦一事，于百姓最有裨益。”仍然由州县官劝谕百姓开垦，自督抚至州县官，以开垦业绩准令官员议叙。各省由督抚主持，就本地情形由相关官员做出详细计划，并对情愿开垦而贫寒无力者，酌情动用存公粮食，借给口粮、种子及耕牛，俟土地成熟之后分年照数归还，五六年后按则起科。

当然，雍正朝大力提倡垦殖也造成了官员谎报开垦政绩的弄虚作假之弊，但这是另外一个问题。特别值得一提的是，自清军入关后，辽东及东北的土地已经抛荒，在康熙初年还是“一望苍 莽，风烈气肃，树木少植”的景象，就连辽阳这样的大城也仅有数百人。在政府推动移民垦荒后，不仅吸引了山东、河南等地的大量人口到东北垦殖，改变了东北地区的荒芜状况，也缓解了内地剩余人口的压力。

02 “贮粟养民”

养民需要充足的粮食。在粮食的生产、收储和流通等方面，清政府颁行了许多政令，如禁止商人囤积居奇、禁止民间以粮食造酒、开本色（粮食）捐监，以及进行人口统计和完善粮价呈报制度，等等。其中影响最大的莫过于放开收购余粮、大力度充实常平仓储等措施。

自古以来，国家备荒“实赖有积贮之政”。贮粟养民的做法，最早当出自南宋朱熹的“社仓法”，也称“常平仓”。清朝的仓储之设始于顺治末年，康熙朝形成制度，国家下令在各省设立常平仓，除了备荒之外，还用于平抑物价，于青黄不接时出粜给农民作为口粮和种子，故在制度上有存七粜三的规定，同时可将储存的粮食出陈易新。常平仓的粮食主要来自地方，由各省督抚责令各州县官员采买或由商贾等捐输，而采买余粮便成为地方各级政府非常重要的职责之一。

雍正朝继续推行该做法，到了乾隆朝，在国家“一劳永逸”解决粮食问题的理想推动下，各级政府加大了充实常平仓储的力度，至乾隆十三年三月，各省常平仓实储已不下3000万石。这种打破存贮常规的努力，是在皇权的指令下将政府职能发挥到极致的表现，也是以往政府少有的对社会经济进行干预的状况，其目的在于实现“养民”的政治目标。

但这项带有严重主观性的指令带来了不良后果，如引发粮价一度持续上涨，屯粮过多导致粮食发霉、腐烂等，所以国家又重新收缩常平仓的存粮数额。

这件事情说明，清朝将常平仓的积贮养民纳入了政府的行政职责。 各级政府从督抚到州县官员是粮食储备的实际操作者与常平仓的管理者，他们不仅要处理粮政实施过程中发生的种种问题，还要提出应对问题的具体方案。换言之，政府从对粮食的征集、储备以及出粜等制度与措施方面付出了巨大努力。

03 推广种植高产作物

在人口增长代表经济繁荣的同时，人口问题也成为一种社会问题在康雍乾时期日益凸显出来。人口过快增长，使养民的压力逐渐显现出来，反过来成为盛世的隐忧。在传统中国，解决生存问题首先追求的方案便是开垦土地，但土地毕竟是一种有限的资源，人口的过度膨胀使得人与地之间的矛盾越来越突出，所谓“户口增而产米祇有此数”。

而且，粮食供给不足，又导致物价飞涨。乾隆时以充当幕僚（师爷）知名的汪辉祖曾谈到乾隆年间物价飞涨的情况。他说，乾隆五十七年，“食米一斗，制钱二百八九十至三百十余文不等。忆十余岁时（乾隆初年），米价斗九十或一百文，间至一百二十文”，时人便感叹米贵。

所以，在解决人口压力的问题上，国家及政府官僚们的作用是不可忽视的，他们在儒家“惟足食为民生之本计”的思想指导下，致力于落实养民的各项具体政策。

其中，明末开始引入的美洲番薯、玉米等新高产作物，在清朝由政府组织得到普遍种植。最初，番薯、玉米等作物多在南方、山区种植，正是在政府的极力提倡下，逐渐向北方推广。

有这样一个例子，乾隆五十年（公元1785年），据福建巡抚富勒浑奏报，福建正采备一种小著藤薯种子，送往河南播种。有福建闽县监生陈世元找到地方官员，声称从前游历河南，曾经将这种小著藤薯在河南试栽成功，愿带领自己的子孙和仆人前往教种。

随后陈世元由政府派人护送起程赶赴河南。乾隆帝闻奏后十分高兴，称赞“所办甚好。番薯既可充食，兼能耐旱”。随后命富勒浑在福建多采备种子，又命河南巡抚毕沅在陈世元到河南试种时给予关照配合，并照陈世元的种植法，令各级官员广为栽种，加以推广。

同时，降旨表彰陈世元，如果教种有效，将赏给举人职衔。虽然80多岁的陈世元在由福建赶往河南的途中感染风寒病故，但乾隆帝还是赏赐陈世元国子监学正的职衔。由此可以看出国家及各级政府在解决人口吃饭问题上的积极态度和所做的不懈努力。

04 赈灾

中国是一个农业大国，水、旱、虫、雹等自然灾害实为常态。因此，在国家实力逐渐增强的康雍乾时期，赈灾也被纳入政府的职责范围。

这一时期，对于灾害的勘察、赈灾物资的分配都有章法可循，凡遇歉收、物价高昂或饥荒之年，对流徙贫困人口的资助就成为政府例行的公事。地方一旦有灾情上达，朝廷便会发布指令，各级政府开始核实灾情，讨论赈济的方式，通常或准发官仓，或动常平仓平价出粜。若不足，再截留漕粮10万石乃至数十万石投入救灾，或发公帑数十万赈济。

例如雍正二年，江浙各州县遭遇水患，清朝组织各省之间的救援赈灾，动拨湖北藩库银买米10万石，江西藩库银买米6万石，运交浙江巡抚平粜；动拨河南藩库银买米4万石，山东藩库银买米6万石，安徽藩库银买米5万石，运交苏州巡抚平粜。这种规模的赈灾不是地方乡绅凭借社会力量设置粥棚能够做到的。

这需要相应的制度，需要组织人力，更需要权力综合资源进行调配。因此，法国著名汉学家魏丕信在《十八世纪中国的官僚制度与荒政》一书中指出，雍乾时期的政府与官僚都投入了大量的精力与财力去赈灾，社会团体的赈灾活动属于从属地位。他认为中国政府完成特殊任务的能力超过了同时期欧洲的国家。

05 兴修水利

在康雍乾时期，兴修水利也被纳入政府的行政职能。乾隆元年，登基不久的乾隆帝发布谕旨给江南督抚及河道总督，令管理水利河务各官及滨河州县各官查看河流浅阻之处，每年于农闲时募夫挑挖，定为章程，逐年进行。在沿河府县还设有专门负责水利的水利同知、水利通判等官职，专管河道闸坝，督率疏浚河道等。

在清朝诸多的水利工程中，江浙海塘工程最为著名。为防御海潮危害，江浙沿海地区修建了土塘、柴塘、石塘等工程，其中以防御钱塘江大潮侵袭的浙西海塘最为重要。康雍两朝，修筑海塘已开始受到国家的重视。乾隆帝进一步强调“海塘为越中第一保障”，他在南巡中数次亲临海宁阅视塘工，实地指授筑塘方略。

在资金准备上，以捐监剩余银两作为岁修基本金，并动用正项钱粮，与前朝派征民夫的方式区别开来。政府将海塘修筑纳入日常工作程序，几乎所有的督抚都参与到修筑的方式、方法的讨论中，形成了一个又一个修筑方案。经过一个多世纪的努力，海宁一线原有的土塘、柴塘一律被改建成坚固整齐的鱼鳞大石塘，以往凭借民间力量兴修水利的“水利社会”的格局被改变。

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