2022年9月14日，由中国生物多样性保护与绿色发展基金会法律工作委员会、中国政法大学法学院联合主办的“国家公园法暨自然保护区条例修法讨论会”在线召开。来自高校和科研院所的专家、国家公园和自然保护区的代表，以及绿会保护地主任代表等与会嘉宾，就目前我国国家公园和自然保护区建设实践、存在问题和困惑等情况，对国家公园法立法草案和自然保护区条例修订草案提出建议。会议在绿会融媒的百家号和微博等平台进行视频和图文直播，中国小康网、科创中国、科技工作者之家同步直播，7.4万人在线参与。

以下是《管理世界》杂志社研究院王宇飞的建议，分享如下：

关于《自然保护区条例》和《国家公园法》征求意见稿的几点看法

下面主要从政策研究基础角度结合前期在三江源、钱江源等国家公园试点调研以及研究，来谈下对这两个文件的看法。

首先这两个文件的出台是值得肯定的。《自然保护区条例》相对原林草85版的《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》以及94的《自然保护区条例》已经有了不少改进，调整了原来不合时宜的内容。特别是原来的自然保护区存在一刀切的过严格的保护问题，新的文件结合实际增加了允许适度利用的条文，给当地老百姓基本生活留有了更加灵活的空间。除此之外，也考虑了对遗传资源的保护利用和监管、增加了船舶航运管控内容等内容，努力想反映近些年来我国在生态保护领域的一些新思路。《国家公园法》基本上反映了对国际上优秀的国家公园管理经验的借鉴，并且也体现了近几年来各地的试点探索，它的基本思路与《建立国家公园体制总体方案》与《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》的改革思路是一脉相承的，强调保护基础上合理的开发和利用，构建多利益相关方参与的治理体系，一定程度上反映了国家公园在制度创新方面的代表性和主导性。

但是，两个文件还有非常典型两个共性问题：

第一，系统性思维缺乏、行文的逻辑性不够。特别是在《自然保护区条例》这个文件非常的突出。这个文件的修改更多的是在原来的保护条例的基础上的改动，与当前保护现状和管理需求不符。开篇章节中更多的是要介绍以下这个条例的宗旨是什么，交代下背景、需要解决什么问题，自然保护区在自然保护地中的定位是什么等等这些核心要点以及基本原则。现在感觉增加了一些重要度并不高而且缺少关联性的内容。

举例：“第六条 自然保护区管理机构或者其主管部门可以接受国内外组织和个人的捐赠，用于自然保护区的建设和管理。鼓励单位和个人通过捐赠、志愿服务等方式，参与自然保护区的保护活动。”这一条就重要性来说是不合适放入总则里面，而更应该放入资金机制中的捐赠机制内。

又比如第十条增加的内容，这里明显的感觉就是把自然资源部门近期的一些工作重点放入，但是“确权登记”“生态补偿”“生态产品价值实现机制”之间在这样的一个条例中关联性并不强，不适合并列放入一条。更何况，在这其中，很多用语是不规范的。比如“鼓励有条件的地方根据保护和管理需要，采取定向援助、产业调整等多种形式，探索生态产品价值实现机制”，通常来说，采取的是发展生态产业等方式，这更加符合生态产品价值实现机制相关研究中的表述方式。

第二，不少的条款不落实、不明确，给实际管理工作带来困难。这样的条文很多。举一个例子，比如关于资金问题是自然保护区以及国家公园建设的核心，但是目前比较突出的问题就是对于退出区域范围内的产业的补偿的资金来源应该如何解决并未明确。比如在《国家公园法》“第三十六条 国家公园所在地人民政府应当对国家公园范围内不符合管控要求的探矿采矿、水电开发、人工商品林等进行清理整治，通过分类处置方式有序退出。”这一点与自然保护区的情况一致，那就是产业退出的生态补偿应明确补偿资金的具体来源。

另外还有两个方面是今后需要格外关注的，也是这两个文件没有直接去回应和解决的管理问题，这也是各方专家普遍认为部门色彩偏浓的体现。

第一个是关于空间规划和管控方面。应该较好的处理国家公园、自然保护区以及自然保护地之间的关系。国家公园的起点是自然保护区，那在新的保护地体系下，对于边界重叠、交错的区域如何的去管理，应该适应哪一个管理办法是今后值得注意的。虽然目前没有出台《自然保护地法》，但是未明确的地方，比如具体的划界调整、原来的自然保护地应该如何管理等的问题，都需要在未来的《自然保护地法》中明确，才能防止和规避不同的管理办法之间的矛盾的问题。

另外一个就是关于监管的问题。目前无论是《国家公园法》还是《自然保护区条例》在监管的时候写的都是监督管理。这里实际上还涉及自然资源部门以及生态环境部门各自都具有监管的职能，这里的监管有什么样的区别并未明确。未来应该注意的是有必要在执法方面强调联合执法的必要性，只有各部门形成合力，才能更好的推动监管。

一点补充：

就《自然保护区条例》来说：

1、仅仅提出了经国务院林业草原主管部门组织国家级自然保护区评审委员会，但是并未点名其组成方式和法律地位，容易导致在实际运行中主管部门丧失公正性和独立性。

2、《自然保护区条例》仅仅提出要终止《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》，但是实际上应该同步废除的还包括原来的《自然保护区条例》。

3、按照文件来看，自然保护区的评定以及其内容和分区等，都是要重新进行评价的。但是现有内容中，并没有明确其他类型自然保护地的具体处理措施。这一点在国家公园法中有明确的规定“ 国家公园批准设立后，国家公园范围内不再保留其他类型的自然保护地。其他类型的自然保护地全部划入国家公园范围的，自然撤销。部分划入国家公园范围的，未划入部分可以保留、撤销或者整合。”理论上，对于自然保护区，也应该借鉴国家公园的做法，凡明确了为自然保护区的地区，其他类型的自然保护地应该如何处置。

4、相对于《国家公园法》，《自然保护区条例》就相对简单。比如野生动物肇事损害赔偿制度，建立野生动物伤害保险制度、特许经营等只字未提。这不能体现国家公园为主体的理念，新修改的《自然保护区条例》应吸纳《国家公园法》的一些优秀内容。

就《国家公园法》来说：

1、要与“一园一法”的实行有衔接。学术界对“一园一法”的呼声已久，并且在前期试点中，多个地区也都出台了各自的国家公园管理办法。比如三江源国家公园等。在本法条中，应对各地自行展开的立法实践有所回应，肯定地方在与国家层面上的立法一致的情况下，规范化各地管理。比如，鼓励精准立法，允许各地结合生态保护对象设定精准化的管控措施和适应性管理。

2、有些必要的因素应该点明。比如，第三十九条 国家公园所在地人民政府会同国家公园管理机构，指导和扶持社区居民生产生活转型，提供与国家公园保护目标相一致的生态产品、公众服务，促进社区协调发展。需要明确相关的经营项目中，应给予社区适当的反哺。

整理/子舒 审/王宇飞 编/angel