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一
央、省国资与市、县
国资资本属性差异概述
虽然资本尤其是国有资本在很多方面存在较多共性，因此国内目前讨论地方国资的时候普遍把省属国资、市县国资一并作为地方国资来考虑。而关于国资国企改革问题，也基本上是中央出台文件后，从省市县一级一级“抄下去”。但同时我们也应清晰的看到，不同层级的国有资本存在显著差异。
“权力再大也离不开他的土地，而资本却可以完全榨干一块土地，然后再换一块土地就行了”但这个话用在市县一级国有资本上或许是存在偏颇的。这是因为市县一级政府直接占有国土“空间”，拥有规划和土地出让权力。而“空间作为商品”，既要遵循一般商品的生产规律，又要保持自身的独特性。资本本身只是工具，而且是有力的工具。但资本必须要在某一特定空间内完成其循环。
因为市县一级政府本质上是放大版的大集体，比如华西村人口达到20万人，已经是典型的村大人口和经济规模达到甚至强于很多县的大集体经济。但是央属和省属国有资本则缺乏直接的自有空间依托，其收益也与其所在空间地方政府直接关联度较低。加上资本规模的差异，市县一级政府国有资本对外流动性普遍不如央属与省属国有资本或跨国或跨省进行布局以获取更高收益。在作者看来，这归根到底是市县作为最基本的行政单元，其国有资本具有较强的“在地性”，在于其更多是作为市县地方政府的社会治理手段的重要支撑，而非仅仅是资本收益的获取手段。一般情况下，资本服务客户和服务股东是存在天然矛盾的，尽可能获取资本回报往往意味着对客户利益的侵蚀，但市县一级国资其大多数时候其客户利益与股东利益具有高度一致性，这本身也是基层政府的特殊性使然。
市县国资具有发挥市场化手段，外链并主动以市场化方式推动区域外部资源服务本地的优势，其本身可以是生态与场景的主动构建者。但绝大多数市县行政手段主要限于政策执行，行政资源受制于各方面限制，灵活性不足、调度外部资源难度大。必须要市场化手段。
因此市县国资拥有在地性导致的自限性，但自限性天然导致限他性，即期切入领域对外来资本方的限制性，哪怕这种限制性实际并不存在，但外来资本方会存在这种担忧，更愿意联合地方国资开展业务。
与央企和省属国资主要关注全球竞争和关键产业与基础民生保障不同，在这方面，市县一级国资国企与央企和省属国企相比具有独特的优势和不可替代的价值。
中国式现代化强调共同富裕，这是新阶段的一个重要内涵。
市县国资与中央与省属国有资本不同，具有高度的在地化属性。不同于中央国有资本主要布局关系国民经济命脉与国际竞争重大问题，也不同于省属国有资本主要关注省内不同区域间与要素间的链接问题。具有典型的超大规模、较高流动性和较好总体收益性要求，市县国有资本规模一般较小，其对流动性要求相对较弱，收益水平较低。
但与市县两级地方国资在未来应当发挥的作用相比，市县两级国资改革深度、发展质量目前远远不能和央企与省属国企相比。
市县国有资本与生活在市县这一拥有国土规划和土地出让权的空间载体比，是与本区域发展融合度更高的生命有机体，其本身直接为市民提供生活基础设施，更是未来精准滴灌的共同富裕任务的重要物质基础。在投融资与资本收益共享模式上与央企资本与省属资本存在更为显著的差异。
虽然央企与省属国资在项目所在地也会适度考虑对当地居民利益共享的问题，提升居民财产性收入，推动共同富裕。但这更多是依附在项目上的，是为了实现其产业收益的附属性安排。而实现国资则往往可以根据实现共同富裕的薄弱人群和区域进行更为针对性的精准性的项目创新与收益安排。因此，在推动共同富裕问题上也更为主动，必然也会更为有效。
市县国资更多的被作为市县社会治理的一个部分，而社会治理工作本身作为市县的责任，中央和省更多是面上指导不具体承担。这也导致很多比如城市精神文明建设、创卫等工作会被作为市县国资的KPI，而不会被作为中央和省属企业的日常工作任务被安排。
在作者看来，市县国有资本的最大的特点是在地性，其流动更多是在本区域的流动，向外的流动本身的目的更多也是为了服务本地产业链和居民。这与央属资本和省属资本不同，更多是为了服务更大的战略布局目的，在这种情况下，市县本身的发展不是其首要考虑因素，虽然会尽量惠及地方，但其流动性本质上与民营资本和外资没有差别。因此，其天然不具备作为区域社会治理手段的条件。
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二
央、省国资与市、县
国资资本属性差异分析
具体来看，笔者认为可以从其作为资本的垄断性、独立性、时间性、规模性、流动性、目的性六个方面来考察央属、省属、市属于县属国有资本的差异性，同时进一步的可以从依与资本结合的劳动力、企业家、技术、数据、土地五种生产要素的差异进行进一步比较考察。总体而言，经过对比，笔者认为我们大抵可以将中央国有资本和省属国有资本归为一类，市、县国有资本归为另外一类进行分类研究。
表2.1 央、省属国有资本与市、县国有资本的差异对比
（一）
独占性
在资源占有方面，从中央到地方逐级递减，级别越低的国资资源优良度越来越低。如果说中央是条条，占有的是最优质的资源，如石油、电力、通信等，具有垄断的行业条线优势；那么省级平台就是块块，享有全省次优资源统筹的地块优势，如煤炭、高速公路、水务等；地/市级和县/区级平台，所承担的业务主要是基础设施建设、土地开发、安置房、棚改等，公益型很强、政策性不足、垄断性不够、盈利性较差，因此转型发展的政策、行业、区域空间越来越小，转型升级的挑战却越来越大。对于较为市场化的产业，市县国资产业选择更多是小产业，是甚至于本地特殊资源环境优势的，其通过国有资本布局进行资本流动方式调整空间远弱于央企与省属国企，即使存在大产业，也多是因招商引资引入后的配套安排，并不具备打造独立产业链甚至独立产业链环节的能力。
（二）
独立性
央属与省属企业因级别高、规模大、业务复杂，即使在重大垄断性行业，除个别需要发改委审批的价格外，因其级别高、业务复杂、经营团队水平更高，国有资本经营授权更加充分，行政干预往往也是有限的。但市县国资尤其是到区县一级国资，由于企业数量少，企业资源是党委政府可以支配的为数不多的较为灵活的资源，因此其授权程度远不如央属与省属企业，甚至很多企业投资与经营决策事项需要上党委政府一级的会议进行决策。企业自主独立经营空间被压缩较多。
（三）
历史性
在发展历史时序上，90年代启动的国资国企改革按照抓大放小的思路，央企与省属重点企业得到保留并持续壮大，但市属与区县国资企业很多都被出售，尤其是附属的高价值土地也一并出售，导致国资国企的历史经验积累与关键资源掌握受到很大影响。但随着我国特有的城镇化建设体制改革节奏和城市中心化发展步伐，国资平台公司在1998年芜湖探索之后，但绝大多数地/市级和县/区级平台企业是在08年后成立，区县更晚，大体按照省级平台、地市级平台、区县级平台梯次发展，市县平台企业成立时间相对滞后发育时间较短，落下先天不良的问题，又遇到2014年后政策全面收紧。这也导致市县国资整体历史与经验积累不如央属与省属企业。
（四）
规模性
规模性体现在资产规模和企业数量规模和两个方面，此外人员规模、企业家规模等关键指标上，央属和省属企业也是显著高于市、县国资企业的。
就企业资产规模而言，资源的独占性与历史性更易带来资本的规模性，这也是央属与省属国资普遍户均规模更大的重要原因。根据企业预警通数据，截止2021年末，省级城投平台户均总资产为1362亿元，而市级为523亿元，区县级户均仅281亿元。在户均营收上的差距则更大，省级户均达到301.7亿元，市级仅44.9亿元，而区县级仅18.2亿元。这还没有统计中央企业，央企中国务院国资委直管企业98家，截止2021年末总资产75.6万亿，户均资产规模高达7714亿元，是省级户均的接近6倍，是市级户均的15倍多，是县级户均的27倍。户均营收与利润差距则更大。
企业数量规模主要表现在一二级企业数量的巨大差异。不算国务院直属企业、财政部及其他部委下属企业，仅国务院国资委直管企业数量就达到98家。但省国资委监管企业数量最多的上海也才43家，若不含很多省份纳入财政厅管理的6家金融企业，总数仅37家。不含持股，经济第一大省广东仅23家国资企业。而全国地级市绝大多数在10家以下，仅个别数量达到十多家。区县国资企业数量绝大多数一级企业在5家以下，甚至通过合并重组后一级企业仅有1-2家。
此外，人员规模差异也是巨大的。央企员工总数高达1672万人，已经达到人口小省的规模。而省属国资一般几十万员工，能达到百万已属罕见。就企业家规模而言，央属和省属代表性企业家远多于市县国资企业，比如央企的宁高宁、宋志平、马蔚华，省属的谭旭光。但市县一级国资具有全国影响力的企业家要少很多（当然这本身和其体量、行政级别有很大关系，也和大平台更容易成就企业家有关系）
正如马克思在《1844年哲学政治经济学手稿》中分析指出的，市场经济最后的竞争都是大资本垄断的胜出，因为只有大资本更具扛周期性危机的能力。各类生产要素规模化集聚对于市场竞争的优势是显著的，这也是新冠疫情三年时间，央企仍然保持两位数增长，沪深主板上市公司头部的1/5企业依然具有较好利润的重要原因。
（五）
流动性
此外，央属与省属国有资本在使命、规模和产业属性的差异决定了其必须有较高的流动性，而市县国资更具有在地性。
一方面，央属与省属国资存在较强的为国家与区域发展提供战略级基础设施与促进区域协调发展的重任。天然要求跨出省域或市域。而市县级资本则以服务本地为主，更强调资本投资在本地，服务在本地，即使偶有对外的投资，也主要是以为了服务本地某个产业链环节，而非纯粹为了追逐资本回报。
另一方面，央属与省属企业掌握了大量的金融资本，其总体资产规模超过产业资本规模。正如温铁军指出的，产业资本具有天然的在国性，深深的依赖其所在的国家；但金融资本则面向全球流动并获利。这本质上是商品市场与金融投机市场不同的市场逻辑决定的（史正富，2013）
市县资本天然是产业资本，虽然个别市成立了金控集团，也拥有少量金融牌照，甚至旗下拥有银行等核心牌照，但更多还是公益性较强的担保类牌照。同时，随着目前金融行业整合加速，市一级保留的城商行也逐步被省一级国资整合，导致市县国资去金融化加速。这也将倒逼市县国资回归产业投资与运营的主责主业。
再一方面规模越大的资本天然更具有流动性，这是因为增值是资本的使命所在，资本规模越大，其越难以在单一地域获得足够体量的获利机会，必须跨区域布局。这几年中央企业的境外经营总体上效益是比较好的，大概的数字是这样的，中央企业境外资产总额占中央企业总资产的19%，当年实现的利润占中央企业利润总额37%，这是2009年的数字。2022年6月，国资委副主任翁杰明接受采访时指出，中央企业海外资产近8万亿元，分布在180多个国家和地区，项目超过8000个。在这一点上，绝大多数市县资本较为缺乏，固定资产也就业政绩的要求也原则上不会允许企业跨区域投资。
（六）
目的性
虽然不同层级的国有资本作为本级党委政府社会治理的重要政治基础和物质基础，但因为不同层级政府的职责与职权差异巨大，使得其出资的国有资本天然目的性存在较大差异。尤其是越往上一层级的国资，虽然服务的是具体人民，但其收益归属越是抽象的人民。在社会主要矛盾由日益落后的社会产生与人民群众日益增长的物质文化需求之间的矛盾转化成十九大提出的不平衡和不充分之间的矛盾背景下，在以人民为中心和以共同富裕为本质要求的发展理念下，更在地化，要精准到更细分区域、领域、家庭与个人身上的发展对践行人民中心显得更加重要。依托独特的区域场景针对具体活生生的家庭和个人的服务与收益共享的设计，是市县国资更具优势的地方。
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三
在地性的衍生意义
一个区域的发展关键是要能够形成各类要素的积聚，但对绝大多数市县而言，这些年最大的问题是大量关键资源和要素外流，导致本地虽然有一定增长，但增长本身也不稳定。而市县国资是唯一市县政府可控的汇聚资本，链接外部各类资源的平台。
在地性和流动性也导致市县国资的封闭性，内部资源整合弱，有机关联少。因为在地性和封闭性，导致对外部资源整合也不足。市县国资最大的优势在于在地性可获得的本地业务优势，但最大的劣势也在于在地性导致其对技术、企业家、数据、高素质劳动力等关键要素的吸引力不足。出土地外，资本、技术、企业家、数据、高素质劳动力的配置是天然流向高回报区域的，因此对所有的市县一级国有资本而言，如何发挥自身在地性优势，链接区域外资本、技术、企业家、数据、高素质劳动力等生产要素富集区域的要素流动性优势，更好的为本地服务成为关键。但就笔者目前观察而言，非常遗憾的是，绝大多数越是需要跳出本区域获取关键生产要素的市县，越发的因为在地性导致封闭性，集中表现在服务空间不能外溢、人才队伍不能在外用、薪酬待遇不能与外部市场齐平，而总是以本地情况进行设计，导致多数区域市县国资改革效果不彰，主业不突出，竞争力不强。当然，近年类也已经有部分市县国资企业将关键业务总部设置在上海、北京等要素密集和流动的高地，解决本地要素不足问题。
作者：杨骞，北大纵横特聘合伙人