19世纪伦敦拥挤的街道

卫生条件改善是19世纪和20世纪早期死亡率下降的主要原因之一（Alsan和Goldin, 2019；Chapman，2019）。然而，在19世纪的英国，很多城镇不愿投资卫生基础设施。部分文献将矛头指向地方政治的失败和纳税人的反对。

而Chapman刚发表在The Journal of Economic History上的文章，通过分析19世纪800多个城镇议会的年度财务账户数据集发现，利率与卫生基础设施投资之间存在显著的负相关关系。工具变量的估计结果进一步表明，1887年之后利率的下降不仅刺激了卫生基础设施投资，而且还显著降低了婴儿死亡率。因此，这一时期借贷成本的变化对英国卫生基础设施的发展产生了深刻的影响。而这篇文章也为卫生基础设施在英国死亡率下降中发挥的作用提供了关键证据。

数据与变量介绍

文章数据主要来自英格兰和威尔士城市议会的年度账目，共包括1884-1904年848个城镇的样本。这些年度账目详细记录了英格兰和威尔士每年的税收、支出类型（贷款与非贷款）、未偿还贷款和税基等财务信息。

卫生基础设施投资的定义为供水、下水道和街道改善的贷款支出。城镇的借贷成本用年平均利率衡量，即年利息支出除以该年度未偿还贷款的价值。婴儿死亡率数据主要来自总登记官处季度报表，并主要使用了水源性疾病最有可能发生的第三季度数据进行分析。此外，作者使用公共工程贷款委员会（Public Works Loan Board，以下简称PWLB）在1882-1904年的八个年度账目，确定了各城镇从其获得的借款数额，并依此构建了后文实证分析所用到的两个工具变量：1882年从PWLB获得的城镇贷款比例和1882-1886年间某城镇是否从PWLB借款。

英国卫生基础设施投资的发展趋势

1848年，英国颁布了世界上第一部《公共卫生法》（Public Health Act），规定了城镇议会负责维护城市环境的基本责任。然而，直到1875年，英国政府才修订出版了新一版《公共卫生法》，其中强制规定了城镇议会负责卫生基础设施投资与建设的责任。

分析图1左图可知，在1875年《公共卫生法》修订后，城镇未偿还贷款的名义存量迅速增加，到1885年增加了一倍多。然而，19世纪70年代的立法变化似乎并不能解释1890年后卫生基础设施支出激增的事实：1885年，投资供水和下水道的城镇比例分别为40%和64%；而到了1903年，投资供水和下水道的城镇比例则分别迅速增长至55%和80%。财富增长同样也不能全部解释城镇卫生基础设施在19世纪90年代的迅速增长：1887年至1903年间，各镇平均税基仅增长了约40%，而同一时期内投资却增长了几倍。

图1 1875-1903年城镇卫生支出逐渐增长

注：左图描绘了各城镇年度未偿还贷款的变化，“Aggregrate”指各镇平均的年未偿还贷款总价值（红色实线），“Per Capita”指各镇平均的年人均未偿还贷款（蓝色虚线）。右图描绘了根据1891年人口定义的不同规模城镇的贷款存量变化情况

更合理的解释可能是，1890年后卫生基础设施支出的激增受到利率下跌的刺激。如图2所示，19世纪90年代国家利率骤然下跌，而利率与城镇借款之间存在着明显的负相关关系。综合利率（consol rate）从1885年的3%下降到1897年的2.3%，而城镇议会贷款价值则从1887年的400万英镑飙升到1903年的1800万英镑。与此同时，更多城镇获得了贷款，各镇平均贷款价值也迅速增加。

图2 城镇借贷与利率之间的负相关关系

注：左图展示了年度借贷总值（蓝色实线）和年度综合利率（红色虚线）的变化趋势，右图则展示了城镇借贷年均规模（蓝色实线）和借贷城镇所占百分比（蓝色虚线）的变化趋势

在1890年之后，各城镇议会借贷成本都有所降低，但借贷成本还是有相当大的差异。虽然不同人口规模的城镇借贷利率呈现逐渐收敛的趋势，但直到1903年，最大规模城镇与最小规模城镇的借贷利率差距才由1887年的0.33%下降到0.15%（图3右图）。

图3 不同城镇借贷成本的差异

注：左图描绘了不同百分位下城镇利率的变化情况，右图描绘了根据1891年人口定义的不同规模城镇的利率变化情况。“PWLB利率”是公共工程贷款委员会（Public Works Loan Board）向各城镇提供的卫生贷款利率范围的中点

19世纪英国城镇借贷市场的发展

首先，英国中央政府可以直接通过PWLB向地方放贷。从19世纪60年代起，PWLB就开始向各城镇议会提供廉价的卫生贷款，是60-70年代城镇卫生贷款的主要来源。19世纪70年代以后，关于中央政府为地方提供低息贷款是否合理的争论越来越多，财政部开始担忧地方政府的债务增长，这导致中央政府贷款利率的下降滞后于市场借贷利率，PWLB贷款对城镇议会的吸引力下降。直到19世纪90年代，才逐渐恢复了PWLB的廉价贷款。

其次，中央政府可以决定地方政府借贷的法律条件。这些法律限制直接影响到不同城镇私人资本市场的准入差异。在19世纪70年代，地方议会可以通过获得地方议会法案来发行可交易股票进而筹集资金，但只有相对较大和富裕的城镇才有可能实现。直到1890年，《公共卫生法》才开始允许任何城市当局在没有地方法案的情况下，通过获得地方政府委员会的同意令来发行股票。这大大促进了贷款供给和贷款利率下降，降低了地方议会的借贷成本。

城镇议会的PWLB贷款可能会抑制其私人借贷市场的发展，因为私人借贷者担心城镇议会一旦出现违约，中央政府的还款优先级会高于私人借款。这也为作者构建工具变量提供了有效依据：1887年之前PWLB借贷越多的城镇，从19世纪90年代利率下降中获益的能力可能越低。

利率对卫生基础设施投资的影响

在实证分析部分，作者首先识别了利率与卫生投资之间的负相关关系，其次用工具变量法识别了利率与卫生投资之间的因果关系。考虑到地方税、地产等财产、天然气等经营利润、街道改善拨款等均会影响城镇卫生投资，作者排除了城镇税基、财产和经营收入、街道改善拨款等影响因素。

双向固定效应的回归结果

表1汇报了因变量为人均卫生未偿还贷款的分析结果。作者发现利率与卫生投资之间存在明显的负相关关系，利率每降低一个标准差（约0.7个百分点），卫生基础设施存量就增加约0.15个标准差（第1-2列）。而利率与卫生投资之间的负相关关系不是由特定类型的卫生基础设施需求驱动的，不论是供水、下水道还是街道清洁，利率与卫生基础设施投资均显著负相关（第3-8列）。

表1 因变量为人均卫生未偿还贷款的分析结果

注：所有变量均进行了标准化处理。税基和贷款存量变量进行了平方根变换。控制变量包括城镇人口数和人口密度

表2汇报了因变量为年人均贷款支出的分析结果。作者发现，利率与卫生投资之间的负相关关系更强，利率每增加一个标准差，卫生基础设施流量就会显著减少0.27个标准差（第1列），且利率与卫生投资之间的负相关关系在各类模型设定中均是稳健的。第6-7列将因变量换为卫生经常性（非贷款）支出后，发现利率的估计系数较小且不再显著，这进一步说明利率变化难以捕捉与借贷成本没有直接关系的公共产品需求的异质性，利率与卫生投资之间的显著负相关关系与借贷成本的变化密切相关。

此外，金融约束也是城镇卫生投资的重要决定因素。表1和表2中的人均税基、通行费及贸易活动收入均与因变量显著正相关，这说明有更多金融资源的城镇会进行更多的卫生基础设施投资。

表2 因变量为年人均贷款支出的分析结果

注：所有变量均进行了标准化处理。税基、支出与贷款存量均进行了平方根变换。控制变量包括城镇人口数和人口密度。第2列Tobit模型汇报了平均边际效应，第4列固定效应在第3列的基础上额外控制了滞后1期的未偿还借款存量，第5列的固定效应模型将样本局限在支付了借款相关固定成本的样本中

工具变量的回归结果

作者将1882年从PWLB获得的城镇贷款比例和1882-1886年间城镇是否从PWLB借款作为利率的工具变量。工具变量一阶段的估计结果表明，从PWLB贷款较多的城镇在1887年之后利率下降幅度更小，这与PWLB贷款限制私人借贷的情况相一致。

表3汇报了工具变量第二阶段的回归结果。作者发现，利率的估计系数均显著为负，这表明利率下降导致卫生投资大幅增加。其中，OLS估计系数的绝对值远小于IV估计系数的绝对值。作者认为这主要是由于反向因果和利率的测量误差导致的：更多的贷款需求会导致更高的利率，利率测量误差产生的衰减偏误也会导致OLS估计系数低估。

表3 工具变量第二阶段的回归结果

注：除利率变化外，所有变量均进行了标准化处理。税基、支出与贷款存量均进行了平方根变换。人口控制变量包括人口、人口密度和人口增长，收入控制变量包括来自财产、道路补贴、其他补贴和费用的人均收入。

卫生投资与婴儿死亡率下降

利率下降对卫生投资的刺激是否有效降低了死亡率呢？表4的回归结果进一步证实了卫生基础设施投资对婴儿死亡率下降的影响：1900年以后，卫生投资显著促进了婴儿死亡率的下降，卫生投资的估计系数在控制早期投资、城镇税基等变量后仍旧显著。收入的增长也可能促进了婴儿死亡率的下降：初始税基较高和税基逐渐增加的城镇，婴儿死亡率也更低，而这可能是收入的增加改善了营养水平的结果。

表4 回归结果

注：因变量为1881-1886年和1904-1911年婴儿死亡率的变化，自变量卫生基础设施的工具变量为1887-1903年利率变化的回归预测值（将利率变化对两个PWLB工具变量及其他控制变量回归所得）。税基、支出与贷款存量均进行了平方根变换。此外还控制了人口与税收控制变量

结论与讨论

本文研究发现，利率是19世纪英国卫生基础设施投资的一个重要决定因素，而利率下降引起的卫生投资增加在英国死亡率下降中发挥了重要作用，19世纪后期英国利率的下降或许是婴儿死亡率开始下降的重要性原因之一。

文章最后讨论了英国政府可以如何帮助城镇以更低的成本借贷，从而刺激关键公共产品投资的途径。作者认为，英国政府对地方借贷的政策缺乏连贯性，有的政策甚至抑制了借贷市场的发展，增加了城镇议会的借贷成本。一个更连贯的策略才可以促进地方政府借贷、刺激基础设施投资，提高英国的公共健康水平。

轮值主编：林 展 责任编辑：彭雪梅