“缅甸军政府宣布终结全国紧急状态，年底举行多党制选举，但军政府实质掌握大权，被外界质疑军方寻求合法性延续。”
▲ 缅军总司令敏昂莱，掌握缅甸军政大权
作者：郑言
缅甸军政府7月31日突宣布终结自2021年政变以来实施的全国紧急状态，同步成立新的「联邦政府」及「国家安全与和平委员会」，并明确将在今年年底举行全国范围的多党制选举。
这一系列制度动作引发缅甸国内各方及国际社会的高度关注。一方面，军政府宣称此举是迈向「有纪律的民主制度」的关键步骤；另一方面，反对派与国际人权组织质疑此系「权力合法化工程」，甚至是「政变后的伪装性宪制修复」。
此次政治重组的制度设计中最为引人注目的是，军方不再使用2021年政变后设立的「国家管理委员会」（SAC）名义，而以国家防务与安全委员会（NDSC）为新权力核心，由缅军总司令敏昂莱出任委员会主席，同时兼任国家安全与和平委员会主席、新成立的「联邦政府」实际领导人。
这一架构在表面上遵循了缅甸2008年宪法中的条款安排，尤其是第427(a)条，允许国家在紧急状态解除后恢复文官政府运作。军方宣布此举为「归还权力于民」，以标志政权从军事过渡至宪政选举阶段。
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军方仍在幕后
但新设政府并非完全脱离军方主导。根据官方发布的名单，新内阁由27名部长与36名副部长组成，其中过半数为原国家管理委员会或现役军人出身，显示出「文官化」仅限于形式上的架构变化，而非实际权力的下放。
▲ 敏昂莱职位重叠的安排被反对派批评为「虚设总统，实为军首一体」
此外，敏昂莱依旧握有三重权力：国防军最高指挥权、选举组织权以及国家政务决策权，其职位重叠的安排被反对派批评为「虚设总统，实为军首一体」。
此次制度重组紧随其后的是7月29日颁布的一项新法律：《保护多党民主选举不受破坏法》，明确规定任何干扰选举的个人或组织将面临7年至20年不等的刑罚，若造成人员死亡则可被判处死刑。该法适用对象不仅包括可能破坏选举基础设施者，也包括在社交媒体上发布与选举有关「误导性信息」者。
反对派与独立媒体认为，该法将成为打压言论自由、排除异议的「工具性立法」。《伊洛瓦底江》报道，在法案生效后48小时内，已有21名青年被以「散播选举恐惧信息」罪名拘捕。
选举筹备工作在推进之中，但面临诸多技术与现实挑战。据缅甸选举委员会透露，全国需设立约5万个投票站，但截至8月初，仅有约60%的行政区完成前期选区划分工作。
人口普查结果不全亦成为组织难题，缅军于2024年开展全国人口登记工作，但因安全形势恶化与战事频繁，近19个行政区（约占全国人口的35%）未能完成资料采集，尤其是在若开邦、克钦邦与掸邦北部等民族武装控制区域。
军方目前计划将这些地区「暂缓投票」，引发部分国际观察员质疑此次大选是否具备「全面覆盖性」。
▲ 多个民族武装团体表态抵制缅军政府的多党制选举
政治反对派的态度则更趋强硬，民族团结政府（NUG）即在军方宣布重启选举的当晚发表声明，称此次选举「没有道德基础，也无政治正当性」。NUG发言人吴敏哲表示，选举安排是在枪口之下进行的「合法性再生产演出」。
多个民族武装团体也在不同场合表态抵制，例如，克钦独立军（KIA）指称不会允许缅军在其控制区域设立投票站，并宣称任何擅自组织选务活动者将「视为军事目标」。而掸邦北部的德昂民族解放军（TNLA）甚至在7月末与缅军在选区边界爆发两次交火，造成至少13人死亡。
地方民间社会的反应呈现分化。在仰光、曼德勒等主要城市，部分商会与企业组织对选举表示「谨慎欢迎」，希望借此开启经济恢复的窗口期。
仰光工商会主席吴钦貌吴在接受《缅甸商业时报》采访时表示：「国家需要一个明确的政治时间表，市场不能一直在不确定状态中漂浮。」而在若开邦实兑与掸邦腊戌等地，地方社区则集会抗议军方「强行统筹选举进程」，当地长老在社媒发布公开信称「没有安全，没有投票」。
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西方冷待东方务实支持
国际社会对缅甸选举的反应呈现典型的「西冷东热」。联合国秘书长发言人在8月1日明确称，联合国「不对由武装政权主导、缺乏广泛包容性的选举进程提供认可」。美国国务院发言人则称，该选举「在制度设计、候选资格、舆论环境上均不具备可信性」，并呼吁缅方释放所有政治犯，恢复全面政治对话。
但在具体行动上，美国财政部却在同一周宣布解除对3家与缅军有关企业的制裁，包括：KT Services、Myanmar Chemical以及Suntac Technologies，引发批评声音指出「言行矛盾」。
▲ 中国外交部发言人郭嘉昆：中方支持缅方根据自身国情推进政治进程
相比之下，缅甸的主要邻国：中国、印度与泰国则持更务实的政策取向。中国外交部发言人郭嘉昆在例行记者会上表示：「中方支持缅方根据自身国情推进政治进程，愿为缅甸和平发展提供必要帮助。」
事实上，自今年6月以来，缅中在能源管道保护、港口物流恢复与安全协作上重启多轮机制性会谈，中国企业在若开港及皎漂经济特区的活动正逐步恢复。印度方面则继续推进卡拉丹多式走廊项目，并由外交部派遣特别代表赴实兑与腊戌进行接触协调，强调「保持缅印边境秩序为优先」。
东盟国家则维持传统的「不干涉政策」基调，尽管新加坡与印尼在2021年缅甸政变初期曾积极推动「五点共识」，但在后续缺乏执行力与政治凝聚力的情况下，现阶段东盟整体趋于观望态度。
在东盟内部，柬埔寨、老挝与泰国较倾向接受缅甸「阶段性政制恢复」的现实，越南亦在今年7月派出经贸代表团访问内比都，被解读为「试水」新政府的稳定性与合法性。
缅军政府自身也积极谋求多边外交突破。《南亚观察》报道，敏昂莱本人计划于10月赴北京出席中缅经济走廊年度机制会议，若成行，将是其2021年政变以来首次公开访问重要大国。此外，军政府已正式邀请「金砖国家」观察员参与12月选举监督工作，并提出设立「区域选举观察团」以对冲欧美组织的拒绝监督。
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借制度权力洗牌非首次
▲ 缅甸战事仍频繁发生
但即便大选如期举行，缅甸局势依然高度不明朗。
首先，战事仍频繁发生，政府军与反政府武装在掸邦、克耶邦与实皆地区的冲突未见缓和；其次，经济仍陷衰退状态，2024年缅元对美元汇率下跌超过35%，全国通胀率达21%，民众生活成本高企；再者，国家治理体系碎片化严重，民众对选举的接受度存在明显地理与阶层分野——城市中产寻求稳定，而边地民众则普遍疏离政治。
缅甸并非首次借助制度设计尝试「权力洗牌」，从1961年奈温军人政府建立「缅甸社会主义纲领党」政体，到1990年全国民主联盟（NLD）赢得选举却被军方否决，再到2010年民选政府短暂执政与2021年政变重启军管，缅甸的制度变迁始终与军方角色纠缠不清。
此次「宪政程序重启」看似为国家治理赋予时间表与制度框架，实则仍处于军政主导、地方对抗、国际分裂的多轴拉扯中。
在一个合法性结构破碎、民族信任缺失、经济基础脆弱的国家中，制度工程是否真能带来稳定？选票之外，军方能否真正放下强制工具，转而以协商整合社会？反对派是否愿意重建「平行政治」外的谈判路径？国际社会是否能在「道义声援」与「实际接触」之间找到政策均衡？
这些问题尚未有定论，但缅甸的制度实验正在推进，世界正在注视。
策划：邱立本
编辑：田志豪
审核：宋阳标