经济观察报 记者 杜涛 被称为“第二财政”的城投平台正面临转型挑战。
6月27日，东部某地级市城投负责人对经济观察报表示，今年一直在按照“335”指标推动城投平台转型。“335”指标即非经营性资产（城建类资产）占总资产比重不超过30%；非经营性收入（城建类收入）占总收入比重不超过30%；财政补贴占净利润比重不得超过50%，是此前政策对于平台转型的一个量化指标要求。
上述负责人称，当地将大部分城投的债务剥离，转变为产投或者国企，其所在的城投就布局了新能源、科技之类的产业。
2024年《政府工作报告》明确提出，“分类推进地方融资平台转型”。国务院防范化解地方债务风险工作视频会议强调，“要下更大力气化解融资平台债务风险，强化配套政策支持，加快压降融资平台数量和债务规模，分类推动融资平台改革转型”。
中诚信研究院的《当前“一揽子化债”效果与城投转型》（下称《报告》）报告称，“一揽子化债”背景下，各地积极加快推进城投转型。债务严监管背景下，2018年以来城投整合的数量迅速增多，去年以来伴随“一揽子化债”推进，在“加快压降融资平台数量”的要求下，城投整合继续加快，2023年共发生超350起城投整合事件，同比增长超10%，整合过程中城投企业控股股东更多由政府机构更换为企业。
中诚信国际研究院院长袁海霞表示，地方政府推进城投转型，需要加快压降平台数量和债务规模，以提升平台自身造血能力、维持再融资循环。地方实践方面，云南、辽宁、江西等均发文提出压降融资平台公司数量、推动市场化实体化转型，江苏镇江明确提出 2024年要压减地方政府融资平台90个以上。
县市级城投平台因体量更小、产业更少，面临更大的转型挑战。
东方金诚研究发展部总监冯琳说：“城投转型并不是简单的报表游戏，转型能否得到监管认可并突破新增融资限制，还是要看转型后是否具备自主经营能力、满足经济发展需要。从这个角度看，并非所有城投平台都具备转型的条件和能力。同时，所有平台都推进市场化、产业化转型也不符合‘分类推进融资平台公司市场化转型’的政策要求。”
转型艰难
东部某县的财政局部门负责人也一直关心城投转型的事情，但是，当前的财政收支压力，又使得他不敢轻易下决心处理。“城投转型不是说转就转的，有两个难题要解决，一个是之前存量债务如何化解，第二地方政府能真正放手吗？”
该部门负责人介绍，当地有城投有产投，还有住建部门的城发。其中，城投没有实质性业务，基本都是融资业务；产投主要是负责产业园区的开发和建设，资金来源于专项债和平台融资，一般产投平台拥有部分土地资源，地方政府会以较低的价格将土地卖给产投，以补偿开发园区的前期成本；城发则主要负责建筑施工。
“现在城投的生存空间被压缩，也一直开会研究城投转型的问题。县区城投，政策空间小，除了投融资功能，也没什么文章可以做。”上述部门负责人称，“产业可以装一些，虽然县区的产业不是那么发达。”
袁海霞说，城投过去从事的传统业务逐步进入存量状态，需进一步向新基建等新兴领域布局，但新动能尚未成势的背景下，城投企业转型仍有难度、短期内空间相对受限。城投企业过去主要从事土地整理、基建、房地产等传统业务，伴随城镇化率增长放缓、房地产行业深度调整及基建领域投资效率下滑，城投传统业务增量空间逐步收窄、或进入存量状态。
上述城投负责人所在地区则是将大部分城投公司中有现金流、收益较好的产业剥离，成立新的产投。同时债务也向几家原来的城投集中，寻求解决办法。
但是，县区和市级的经济总量、财政压力、产业状况并不相同，使得城投转型出现了一些异化的情况。
一位从事城投融资业务的金融机构人士就发现，一些县区的城投通过“刷经营性流水”，可以美化报表，从而满足“335”标准。满足后，城投就可以发债或者从银行贷款。所谓“刷经营性流水”是指城投公司与上下游公司签订合同，但是没有实际货物的交付。因为“335”考核的主要是经营收入。
该金融机构人士也认为，当前县区城投转型压力非常大。他说，城投如果不能借新还旧，那就只能盘活存量资产，靠产业经营来发展，县区一级，人口少，资源少，资产盘活的可能性很低。
冯琳认为，从监管导向来看，转型平台不宜过多，更加鼓励地市级主要平台进行转型。相较地市级平台，在推进市场化转型方面，区县级平台有几方面弱势，导致其转型难度更大：一是资产不实问题更为突出，且转型过程中可整合的资产、资源有限；二是业务结构更加集中于基建等公益性业务，造血能力更弱，存量债务负担重；三是信用评级相对较低，市场化融资能力弱，四是在政企关系的处理、企业治理结构和管理制度建设以及人才队伍培养等方面也处于弱势。
债务压力
上述财政部门负责人看来，城投转型的最大压力是当前财政收支压力和城投的存量债务问题。
6月24日，财政部公布的数据显示，1—5月，全国一般公共预算收入96912亿元，同比下降2.8%。
袁海霞也观察到，当前城投企业基本面未见明显改善，信用风险仍持续释放。2024年1月—5月发生22起非标违约事件，多于去年同期的17起，集中在河南、贵州、云南等省份，涉及的19家城投企业均为市县级城投。
上述《报告》称，在地方政府债务严监管政策下，近年来城投企业资产与负债增速均呈下滑趋势。2023年城投企业总负债规模约80万亿元，带息债务规模约55万亿元，“一揽子化债”推进影响下，2023年首次出现城投企业资产、负债增速双双低于社融增速的情况。由于负债增速持续高于资产增速，城投企业资产负债率仍不断上升，2023年达58%。从债务结构看，贷款仍是主要构成、占比超六成；债券、非标次之，期限上短期债务占比仍在上升，2023年达30%。
地方政府的收支压力和债务压力也限制了其推动城投转型的动力和能力。
上述县级财政部门负责人说，城投转型需要地方财政财力、人力、产业的支持。当前城投的整体融资数量是被压减的，如信托、融资租赁到期不再续借。即使进入财政部的融资平台名单，城投平台也需要利用财政自有资金偿还部分贷款，而非像以前一样能够“借新还旧”。在当前财政收入压力较大的情况下，城投平台如何有能力去转型。
如何转型
如何转型成为横在地方财政和城投负责人前面的一大难题。
上述金融机构人士认为，县区级城投的未来，就是并给市级城投。该人士进一步解释由市级统筹区县资源有两个好处：一是整体债务可以置换，置换后利息更低；二是存量资产可以优化，避免同质化竞争，经营收益更好。
近年来，铁路公路等传统基建领域投资增速逐步放缓，而公用事业、新能源、新基建等领域投资增速有所提升，对基建投资形成重要支撑，作为地方基建的主力，城投企业业务也逐步向新基建等新兴领域布局，积极寻求增量空间。
根据中诚信国际统计，近年来以土整及基建为最主要业务的平台数量占比逐步下降，而以公用事业、新基建等其他领域为主要业务的平台数量占比有所抬升。
袁海霞认为，为满足“335”融资要求，“产业类”平台组建加速。常见形式主要包括三类：其一，原有城投体系内整合产业类资产设立产业类子公司；其二，地方政府整合区域产业资源新设产业类平台；其三，地方政府向城投注入产业类资产或公司通过兼并重组增加产业类资产，以达到稀释城投属性、提高产业属性等。此外，伴随新型城镇化建设全面推进、基建进一步下沉，区县城投作为当地基建主力，仍有必要推进转型：一是响应“压降融资平台数量”政策要求，对小、散的区县融资平台进行整合，提升整体运作效率；二是在保持公益性业务优势的同时适度开展市场化业务，支撑县域经济发展。
冯琳认为，未来城投转型有七大可拓展方向：一是依托自身在城市建设、公用事业等领域积累的资源与业务能力，转型为城市资产运营或城市综合服务运营商；二是探索公用事业的产业化运作，发挥国有企业在经营公用事业方面的天然优势；三是转型为产业园区的深度运营商，不仅参与园区基础设施建设，同时负责园区的运营类工作，提供附属周边服务，还可参与园区重点企业投资，在丰富自身业务结构的同时，深度参与区域产业培育和发展；四是转型为国有资本投资/运营公司，专业从事国有资本的市场化运作；五是转型为类金融平台，主要包括地方金融控股集团、资金经营类、产业基金的管理和投资类这三种模式；六是将转型方向与乡村振兴战略紧密结合，开展乡村振兴相关业务；七是近年城投拿地较多，可以利用所拥有的土地资源，拓展房地产开发业务，将业务触角从一级土地整理向二级房地产开发延伸。