自2017年7月中共中央政治局会议提出隐性债务以来，地方政府隐性债务具体化解方案、落地情况备受各界关注。如何认定地方政府隐性债务？地方政府隐性债务有哪些化解途径？本文将为您一一解答。
一、地方政府隐性债务
地方国地方债务可划分为显性债务、隐性债务两种类型。按《新预算法》规定，地方隐性债务，主要包括地方国有企事业单位等替政府举借（如融资平台公司）、由政府提供担保或财政资金支持偿还的债务，以及政府和社会资本合作（PPP）、购买服务等过程中，通过约定回购资本金、承诺保底收益等形成的政府中长期支出事项债务等。
银发[2009]92号文促使地方政府融资平台进入大发展阶段，地方政府的财政问题通过金融手段被解决了，但地方政府债务急剧增加导致债务问题显著。在地方债务统计方面，财政部、央行与银保监会统计口径难以统计和统一，2010年，根据中央经济工作会议部署，国家审计署开始了针对地方政府性债务的全面摸底审计。
在2010年底的地方政府性债务余额统计中，属于2008年及以前年度举借和用于2008年以前开工项目续建的有5.5万亿，占债务余额的51.15%，占比过半。这意味着，经过2008年之后地方政府性债务在2年时间内，扩张了一倍。可见自2008年之后，在外部经济环境和内部经济发展需求的双重影响下，地方的基建需求大幅增加，与此同时，地方政府的资金需求也大幅增加，地方债务风险经过逐渐累积形成了较大隐患。
自此，我国正式开启地方债务严监管时代。全面清理不合规平台债务，分类管理，区别对待。适当提高平台公司贷款风险权重，严禁地方政府提供违规隐性担保。在监管压力不断增加的背景下，地方政府举债方式转向多元化，地方政府通过PPP、政府投资基金、政府购买服务、担保等名义变相举债，债务主体逐渐从融资平台向国有企业转移，政府债务更加隐蔽。
国务院在2014年发布了《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号），标志着监管层全面部署加强地方政府性债务管理，同时赋予地方政府举债权限，可依法适度举债，要求融资平台公司政府融资职能，要求切实厘清地方政府与城投平台关系。随着43号文及之后一系列规范文件的出台，地方政府或有债务已经明确不属于政府债务，然而对于融资平台和一些地方国企举借的债务，市场投资者仍然认为其有政府信用作为背书，一些违法违规举债、变相举债所形成的，而又没有被纳入限额管理的地方政府债务，就变成了地方政府的“隐性债务”。
2018年8月开始的隐性债务核查，把管控地方政府举债融资推向了新高潮。同年10月《国务院办公厅关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》又给了地方政府保持稳增长投资力度的任务。地方政府不得不在两座大山的夹缝中努力寻求增长路径和模式的创新。
习近平总书记在2018年4月召开的中央财经委员会会议上指出：“防范化解重大风险攻坚战，是高质量发展必须跨越的重大关口”。李克强总理在2019年作的政府工作报告中指出：“要继续打好三大攻坚战，精准发力、务求实效。防范化解重大风险要强化底线思维，坚持结构性去杠杆，防范金融市场异常波动，稳妥处理地方政府债务风险”。由此可见，防范化解重大风险攻坚战依然是今年政府工作的重心，各级地方政府有效防范和精准化解政府债务风险工作是一项具有战略性、长期性、紧迫性和复杂性的工作。
二、地方政府隐性债务风险分析与管控化解
一、地方债务风险分析
防范化解地方政府债务风险关键在精准分析和评估债务风险程度，然后对债务风险等级高的地区和债务进行精准发力予以化解。精准发力则首先要精准分析各级地方政府性债务的总体风险程度；其次要精准分析风险程度高的到底在哪些具体债务；债务风险防范的预案和化解债务方案如何科学和精准制定。
在框架组成上，精准分析地方政府性债务的总体风险应以政府负债率和政府综合债务率指标作为总的风险分析指标，并辅以对政府性债务的结构分析、融资成本分析、近三年到期债务占比分析、到期债务偿付能力分析、政府实际掌握资产的变现能力分析、债务所投资项目的未来收益水平分析等开展深入的专题分析，才能精准分析和合理评估出地方政府的债务风险水平。债务和资产是一个硬币的两面，只有使这部分债务资金能够有效地使用，并产生收益，才能够更高效的进行基础建设、更大程度的增加地区GDP和财政收入，缓解债务压力，化解债务风险。
在微观指标上，对地方债务的精准分析离不开基础性数据的获取和分析。通过分析梳理债务风险的产生过程，可以看出债务风险的产生是一个漫长的风险累积的结果。因此，对于地方政府债务风险的管理，应当更多关注过程管理。对政府会计制度实施的改革，在一定程度上对解决此类问题有所促进。
在此之前对地方政府债务所实施的债务风险管理，仅仅依赖于部分统计数据和突击性审查等传统手段，这种管理方式，其手段较为单一，数据往往滞后，存在很多问题。一是统计数据记录不完整，很难确切掌握地方政府债务规模的实际情况；二是统计数据更新滞后，虽然阶段性的真实数据可以采取突击审查等手段取得，但这些数据难以进行动态更新，有时突击性审查手段也不能得到最新的数据；三是缺乏严格的日常管控与处理，地方政府债务统计涉及的指标分类、统计口径往往不统一，导致各机构统计数据之间不具有可比性。这些弊端混合交织在一起，债务风险管理不科学，增大了地方政府债务管理难度，精准的风险控制体系更无从谈起。
《政府会计制度》自2019年1月1日起正式实施，优化了地方债务风险管理体系。《政府会计制度》在行政事业单位的全面实施，能够核算和提供关于政府运行和管理的基础性数据，将大幅解决我国预算资金管理过程中的“重预算管理，轻财务管理”的局面，能够对预算资金使用的流程进行全面、可持续的监控，尤其能够对往年财政资金所形成的存量资产以及相应负债进行全面核算，有助于政府对自身财务情况进行整体把控，大幅提升政府会计信息质量，这将带领我国政府资产、负债管理水平迈向新的台阶。
但同时需要注意的是，地方政府通过地方融资平台公司发生的债务，由于无法纳入行政事业单位会计的核算范围，因此暂时难以通过政府会计核算数据加以反映，需要采取其他反映方式进行管理。这就需要进一步完善地方政府债务统计口径，将隐性债务显性化，合理预估和及时处理风险。
二、化解地方政府隐性债务风险
当前，地方政府的政府性债务风险主要在于隐性债务的风险，而隐性债务又更多在于地方融资平台公司违规举借的各类债务和地方政府实施的非规范PPP项目所产生的债务。针对隐性地方政府债务，地方政府除了自身切实做好清理负债、整合资产工作，需进一步系统摸清政府的全口径债务、有效利用国有资产、推进融资平台转型，防范化解地方政府隐性债务：
图1 地方政府隐性债务化解逻辑框架
（一）建立地方政府债务风险动态管控机制
地方政府应组织相关部门会同金融监管部门，对所在地区的政府性存量债务，包括政府融资平台代政府融资形成的企业债务（隐性债务）进行排查，建立一套地方政府债务风险动态管理和控制机制，对债务集中还款期进行调节，进行期限错配和资金预留；合理安排发债期限，错峰错期融集资金，从而合理开发利用政府资源，平滑偿债高峰，减少集中偿还压力，规避政府债务风险。
建立债务透明管理制度，对往期隐性债务做好划归工作，防止工程断档和烂尾；对新发政府债务做好工期流程进度报告制度，提高资金使用效率，缩短资本循环周期，增加地方政府收入，并进一步防止贪腐现象和减少风险累积。
同时，在动态监管的过程中，加强基础性数据的精准获取和分析。改变之前的地方政府债务风险管理主要依赖部分统计数据和突击性审查等单一滞后手段的状况，通过政府会计制度改革和完善，完整掌握政府债务数据，及时更新债务偿付新增等情况，加强日常管控和风险预估、收益预估，增加地方政府债务管理的科学性和准确性。在2019年1月1日起正式实施的《政府会计制度》基础上，进一步完善地方政府债务统计口径，将隐性债务显性化，合理预估和及时处理风险。
通过动态监督和精准管理，增强地方政府防患于未然的能力和水平，一方面合理进行融资安排和期限匹配，高效利用债务资金；另一方面及时发现风险，尽早对风险进行控制和处理。
（二）对存量隐性债务进行重组与重构
地方政府可以从股权、债权、债务重组等三个角度实现对存量隐性债务的重组与重构：
１、股权方面
一方面，可以当地融资平台为抓手，广泛吸纳各类产业资本和金融资本，推进并购重组和行业整合；通过市场化方式收购公司股权、参与资本市场纾困等取得上市公司股权；投资新兴产业，放大国有资本功能，增强国有资本盈利能力；通过盘活基础设施类的上市公司，对现有经营性基础设施资产进行优化组合。此外，还可组建新的股份有限公司，在主板、创业板、中小板甚至科创板等场所上市融资；或通过企业资产收益进行再投资。
另一方面，可以当地融资平台为抓手，通过发行可续期公司债券、永续企业债券、永续中期票据等方式进行长期资金融资，通过长期限资金缓解政府隐性债务的偿债压力。
案例1：邯郸市建设投资集团有限公司为邯郸市重要的基础设施建设和国有资产运营主体，近年来通过业务转型，逐步发力供应链、金融等多个领域。为进一步推进业务发展和国有资产保值增值，邯郸建投集团探索通过并购重组，实现上市工作。
2018年以来，邯郸建投集团通过确定目标主体、协议收购等多项工作，将在2019年内完成对河北省内某机电行业上市公司的实际控制，为集团资产、业务等各方面的做大做强提供了有利平台。
案例2：唐山金控是唐山市第一家以“大旅游+金融+互联网”为主业的国有产融结合控股集团。为进一步推进业务发展和国有资产保值增值，唐山金控探索通过并购重组，实现企业转型升级。
唐山山金控积极转型发展，通过收购康达新材，收购上市企业后，唐山金控迅速进入化工、军工和新材料领域，有效改变公司目前单一的收入结构，进一步扩大收入来源，增加现金流入，推动业务市场化、实体化、规范化元化发展。实现从“输血型”向“造血型”转变。
2、债权方面
（1）开好前门，积极发行地方政府债券
根据新预算法、国发43号文及后续系列文件精神，放开了地方政府债券的发行，地方政府债券成为了地方政府举债的唯一合法途径。虽然17年以来，监管政策频出，但2017年以来中央监管部门也相继推出了“土地储备专项收益债券”、“收费公路专项收益债券”和“棚户区改造专项债券”等创新型的地方政府债券品种。国务院会议强调要发挥财政政策的积极作用，积极的财政要更加的积极，加快地方政府债券的发行和使用，是对积极财政政策的推动落实，各地地方政府要以此为契机，开前门创新融资，通过发行地方政府债券，将隐性债务转化为显性债务，积极处理好债务遗留问题。充分利用地方政府债券的专项支持优势，做好地方基础建设和行业引导建设。
2019年中央拟安排地方政府债券3.08万亿元，其中一般债券安排9300亿元，而专项债券安排2.15万亿元。其中，地方政府专项债券占年度新增的9000亿元中的绝大部分，为8000亿元，说明地方政府债务的融资核心是项目收益还本付息。从2015年至2019年，我国地方政府专项债券发行规模年均增长115%，从1000亿元快速增长到2.15万亿，尤其是2019年专项债券新增额度的绝对规模创下先例。2017年至2019年连续三年地方政府专项债券新增额度多于一般债券的新增额度规模。专项债券的发行规模自2018年就已经明显超越一般债券， 2019年专项债券拟发行规模更是一般债券发行规模的2.31倍。在防范化解债务风险和积极财政政策加力提效双重政策导向下，地方政府债券管理重心转向专项债券是符合现实的务实选择。
（2）通过PPP、资产证券化方式进行债务重构
对于有一定现金流的资产，可推动规范化的PPP项目，在财政承载能力范围内，进行项目建设。从而降低政府短期大规模投资压力，缓解债务压力。也可在充分梳理所属国有资产的基础上，探索适当盘活各类资金和资产的新途径，通过企业资产证券化等方式提升现金流和收益水平，为缓解债务压力提供流动性支持。
探索“盘活各类资金和资产”的新路径，意味着地方政府要改变长期以来更多关注申请钱、花掉钱的“埋单财政”思维。转变重资金轻资产的传统认识，着眼于高质量发展，推动形成资金和资产协同互动的公共资源资产高效配置和全面价值管理体系。资产管理和预算管理是财政两翼，应同等重视，协同发力，动态互动。依靠“两翼共振”，充分激活和释放国有资产中蕴含的巨大价值。
挖掘存量资金和资产中的潜在“流动性”，既是是解决经济下行、财政吃紧与高质量发展不打折扣的眼前问题的高效策略，也是未来夯实高质量发展成果，优化资源配置的必由之路。随着国有资产报告制度在实施中不断建立健全，我国将真正形成由“钱从哪里来，到哪里去”的预算账本和“花钱形成了什么资产，经济社会效益怎么样”的，由国有资产账本构成的公共资源资产全生命周期管理的“国家大账本”。
案例：2018年7月海口市人民政府正式印发《海口市2018—2019年政府性债务化解规划方案》（以下简称《方案》），在确立两个核心政府债务化解目标的同时，分增加财政收入、加速化解债务及争取省级支持三个方面详细阐述了未来两年海口市化解政府债务的具体规划，在三个方面中，加速化解债务是“重头戏”，主要有以下几项重要的举措：一是严控政府隐性债务规模，针对棚改以及PPP项目提出了具体的整改措施。二是多渠道、多方式积极筹集资金，消化存量债务。三是盘活国有资产，深度开发城市国有资源，增加国有资产的经营收入。
在《方案》中，海口详尽披露了其债务金额和还债计划，从自身和外部支持多方面、多举措化解债务，充分展示了海口市政府对于存量债务化解的决心。
（3）通过发行借新还旧融资、拉长周期
通过借新还旧等融资渠道，降低融资成本、优化期限结构，拉长偿债周期，缓解偿债压力。就债券产品而言，近年来债券产品的市场化程度大幅提升，募集资金使用的灵活程度提高，可实现“借新还旧”、“借长还短”，从而实现债务置换、债务结构优化的效果。
据21世纪经济报2019年3月13日的报道，沪深交易所对城投公司进行窗口指导，指出发行六个月内到期或含权到期的公司债，借新还旧放开“单50%”上限限制。同时，在地方融资平台借贷方面，平台贷款项目的条件审核略有放松，相对弱化了报表财务数据、交易背景等合规性的要求。
但需要注意，借新还旧不是透支未来政府资金，而应科学选择新债项目，合理预计新债现金流，保证新债的收益性和资金流动性，保证借新还旧的初衷得以实现，防止出现拆东墙补西墙的现象，需要贯彻落实2019年政府工作报告的指示精神，探索利用多种市场化方式，平稳处理到期债务问题，不能搞“半拉子”工程。
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4）银行助力债务置换
对存量隐性债务的化解还可以采用银行承接的方式。政策性银行以及商业银行都可向城投公司发放贷款，对存量隐性债务进行置换，以达到延长债务期限的目的，进而降低存量债务成本，对系统性金融风险起到缓释的效果。
一方面，非标和贷款是地方融资平台融资的主要途径，负债久期大约2-3年，收益率大多在7%-8%之间。但投资标的是一些低收益公益性和长久期资产，与高利率、短久期的负债形成严重的错配，必然导致系统性风险持续累积。与此同时，置换债却有较低的收益率和更长的负债久期。以目前3.4%收益率的国债为标准，同时将发行利率上限为同期限国债30%纳入考量范围，10年期置换债收益率上限4.4%，在这一负债成本水平上对接公益类资产可起到缓释系统性金融风险的作用。
但另一方面，一些政府投资周期的基建项目和部分化身“僵尸企业”的城投公司，均需要信贷不断展期才能得以生存，这种情况产生的危害及其恶劣，这占用了原本可以投入新兴企业和部门的信贷资源，进而带来效率部门融资难、融资贵的问题，造成一系列的连锁反应，经济转型举步维艰。这使得银行不愿进行债务置换。
2015年央行将抵押品范围扩展到地方政府债务，这一举措缓解了置换债供给压力。通过将地方政府债券作为抵押获得贷款，首先银行可以提升资产周转率，来尽量的弥补低收益率置换债的缺陷，其次地方政府债务可抵押会降低地方债发行利率，从而提高企业的发行意愿。并且，因购买置换债所占用银行的现金头寸，导致挤出其他融资主体的后果会明显改善。
案例：镇江试点化解地方隐性债务方案的总体设想。由国开行提供化解地方隐性债务专项贷款，从2019年起对镇江做十年期每年200亿的长期贷款用于债务化解，成本在2%左右，采取“借款置换非标债务”的模式，利率在基准左右，由镇江市财政局下属资产管理公司金信资产负责承接，然后再通过普通借款的方式投放到辖区各平台，主要用于置换纳入隐性债务中的高成本非标，以降低成本。
3、债务重组方面
（1）组建金控平台进行债务整合
对于有经营性现金流并且经测算可以完全覆盖债务本息的资产（比如高速公路、轨道交通），直接将上述债务及对应的资产划入组建的平台公司，由平台公司履行偿债及资产经营责任，与此同时平台公司可以与债券人就债务形成时的某些条款进行充分协商，争取实现债务重组。
案例：山西省政府根据《山西省2018年全省交通运输工作报告》的改革路径，由省交通运输厅出面，整合多条高速公路、多家交通企业，组建了集投资融资、勘察设计、工程建设、高速公路运营等业务为一体的山西交通控股集团有限公司，于2017年年底挂牌运营。
在山西交控成立之前，山西省高速公路的投资、建设、运营和管理较为分散，这些单位的管理与高速公路资金的筹集、偿还均由山西交通厅来负责，但是随之而来的是可能产生的地方政府债务风险和违法违规融资风险。
在山西交控正式挂牌之后，山西省将高速公路债务主体变更为山西交控集团，推动政府性债务向企业债务的转移，由山西交控进行债务化解。山西交通控投集团有限公司于2018年12月与国开行牵头，工行、农行、中行、建行、交行、邮储等参团的银团正式签订了《银团贷款协议》，债务重组规模最终达到2600亿元上。因此，交控集团每年将可减少利息支出30亿元。借助此化债方案，山西高速公路高成本债务基本得以置换，消除了发生山西交通领域金融风险的可能性。
（2）区域平台整合，严控项目融资
对区域内平台进行整合，对在建工程形成的存量债务，可以根据财政财金[2018]23号文第14点意见，开展四方会谈进行债务重构。建议由地方政府牵头，平台公司、债权银行、金融监管机构四方参与，对存量在建工程的债务处置进行协商谈判，在充分保障各方利益的前提下，协商金融机构不抽贷、压贷、停贷，在债务期限及延期资金成本等方面进行债务重构，达成谅解备忘录。
案例：湖南省平台公司数量过多、平台资质下沉、业务规范性不足等问题，导致融资平台产生的隐性债务成为政府债务的一大“痛点”。地方政府债务风险防控的压力以及地方融资平台公司转型的迫切性，使得湖南省政府出台了多项政策严控债务风险，2018年，湖南省相继发布了《关于严控政府性债务增长切实防范债务风险的若干意见》（湘发[2018]5号）、《湖南省2018年国民经济和社会发展计划》（湘政发[2018]9号）、《湖南省财政厅关于压减投资项目切实做好甄别核实政府性债务有关工作的紧急通知》、《关于征求关于清理规范政府融资平台公司管理的通知（代拟稿）意见函》
从一系列政策中可以了解湖南省控制债务风险的主要方式在于以下几个方面：1、推动平台公司转型与改革。针对平台公司数量过多、资质参差不齐的问题，考虑采取分类处置，严控平台数量，最终形成定位明确、政企边界清晰、业务模式规范的平台公司；2、规范地方融资平台公司的业务。严格规范平台举债行为，扩大经营规模，提升盈利能力，在发展中稳步化解存量债务，防范隐性债务；3、严格把控项目融资。项目推进前要认真进行可行性论证，合理控制投资规模，科学选择融资方式，抑制举债投资的冲动，严控债务增长。
在财政收紧、严控债务增长的同时，地方政府也应趁此机遇提高政府治理能力和水平的作用。一方面，应通过全面实施预算绩效管理，建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，筑牢预算执行管理基石，将绩效理念融入财政管理的每一个环节，真正落实预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用的全过程预算绩效管理机制。另一方面，要发挥财政资金“四两拨千斤”的撬动作用，引导社会力量参与公共服务供给，提升供给质量和效率。此外，社会事业领域投资可以通过社会化改革提质增效。继续深化教育、医疗卫生、社会保障等领域的社会化改革，打通连接社会领域与经济领域的桥梁，释放社会自治主体的活力。通过统筹社会机制与市场机制，用社会化改革引领社会投资。
（2）引进战略投资者，推进混合所有制改革
推行混合所有制改革既是化解地方政府债务的有效方法，又是提高国有企业经营效率和国有资本的运行效率的有效途径。
城投公司在资源、市场、政策方面具有优势，而其他市场化企业机制灵活、效率较高，技术先进。通过进行混合所有制改革，城投公司可以和其他市场化企业实现优势互补，协同发展。通过利益关系的整合，激励和约束各参与主体的行为以共同致力于业绩的提升，从而使城投公司能够更有效地参与竞争并履行社会责任，提高国有资产回报率，改善国有资产运营效率，达到盘活国有资产、提高运营效率及国有资产保值增值的目的。
同时，混合所有制改革必然会完善平台公司法人治理结构的变化，其他所有制尤其是非公有制经济的参与会直接促进平台公司治理结构不健全或形同虚设等现象逐步改善，减少行政化束缚和阻力，按照市场规律将企业的经营业绩作为评判经营层的选聘、晋升和薪酬的标准，利用市场激励机制和竞争机制促进平台公司形成科学有效的管理决策方式。
因此在追求合作共赢的前提之下，引进战略投资者，推进混合所有制改革也是化解地方政府债务的举措之一。
（4）试点开展转型后的政府投融资平台债转股
随着严控地方债等文件的严格执行，地方政府特别是政府融资平台的债务危机已成灰犀牛之势。2018年发布的《关于市场化银行债权转股权实施中有关具体政策问题的通知》（发改财金[2018]152号）出台了市场化转型后融资平台公司债转股的相关政策，明确支持实施机构与股权投资机构合作发起设立专项开展市场化债转股的私募股权投资基金。由于银行通常缺乏专业化的股权投资管理能力，而股权投资机构在项目来源和资金来源方面均不及银行，《通知》的实施将有助于两者实现优势互补。
2018年8月，国家发改委、人民银行、财政部、银保监会和国资委五部门印发的《2018年降低企业杠杆率工作要点》明确指出，支持金融资产投资公司通过发行专项用于市场化债转股的私募资管产品、发起私募股权投资基金等多种方式募集股权性资金开展市场化债转股，推动降低企业杠杆率。
但同时，债转股也面临着变相扩大债务等潜在风险。如果银行参与了平台公司的债转股，看重的还是地方政务的信誉，还是存在着政府、财政兜底的局面，那么债转股可能导致银行、平台公司、政府信用关系更加紧密，反而会阻碍平台公司的市场化转型。对此，应精细设计平台公司参与债转股的方式与路径，选择对化解隐性债务有选择、有稳定现金流的债务和平台公司，按照市场化、法制化原则，合规转化，适当选择。对于自身仍有优质资产，但因资产负债率较高难以融资的，通过债转股降低资产负债率，促进转型后的企业更健康的发展。