红网时刻新闻记者 吴公然 长沙报道
3月1日，备受社会关注和期待的《湖南省秸秆综合利用若干规定》（以下简称《若干规定》）正式施行，受到即将赴京履职的在湘全国人大代表的热议。
《若干规定》是全国首部规范秸秆综合利用的省级地方性法规，于1月8日经湖南省十四届人大常委会第十四次会议通过并公布。
1月8日，湖南省十四届人大常委会第十四次会议表决通过了《湖南省秸秆综合利用若干规定》。王美华 摄
记者注意到，2月23日发布的中央一号文件《中共中央 国务院关于进一步深化农村改革 扎实推进乡村全面振兴的意见》提出，支持秸秆综合利用，精准划定禁烧范围，依法依规落实禁烧管控要求。
中央一号文件有关秸秆综合利用的表述，正是《若干规定》中的核心条文。比如，《若干规定》明确了秸秆综合利用的五种主要方式（肥料化、饲料化、基料化、原料化和能源化）；规定秸秆可以进行露天焚烧，但限定了区域……
不少在湘全国人大代表认为，全文仅10条、共1640字的《若干规定》，从法治层面解决秸秆综合利用支持政策不足和焚烧管理“一禁了之”的问题。
立法之初的“三大挑战”
2024年立法之初，环顾全国，还没有一部有关秸秆综合利用的省级地方性法规。实际上，通过立法来保障秸秆综合利用，规范秸秆露天焚烧问题，早已成为基层的渴盼。
“因地制宜推进秸秆综合利用，对于提升耕地质量，改善农业农村生态环境，加快农业绿色低碳发展，巩固拓展脱贫攻坚成果，促进农民增收、农业增效具有重大意义。”在去年全国两会上，全国人大代表、临澧县四新岗镇白云村油菜种植户沈昌健就加强秸秆综合利用提了建议。
然而，针对秸秆综合利用立法，不是一件容易的事。
湖南省人大农业与农村委员会办公室主任鲁宝介绍，当时，秸秆综合利用立法面临三大挑战：一是在秸秆处理上，表达诉求的群体多，社会关注度高，属于一点即燃的敏感话题；二是有关秸秆露天焚烧的监管涉及多个部门，容易出现部门间的扯皮；三是秸秆综合利用成本高、技术难度大，农民参与意愿不高。
关于秸秆综合利用的省级立法，尽管挑战大，也没有其他省干过这事，但并不代表湖南就不能干。
此时，湖南通过不断探索，“小快灵”立法工作取得了突破，2023年新制定通过的法规中，省本级“小快灵”立法项目占比超过70%、市州占比近80%。
比如，通过“小快灵”立法方式制定《湖南省重污染天气防治若干规定》，明确污染成因分析、日常减排、主要污染源治理等法定要求，在全国尚属首例。
有没有可能通过“小快灵”方式对秸秆问题进行立法？
探索拉开帷幕。2024年3月，这个本没有纳入省人大常委会五年立法规划中的立法项目，临时加进了当年的立法计划中，一部开全国先河的地方性法规正式进入孕育阶段。
立法调研组在吉林调研。
摸着石头过河
对于秸秆焚烧，是禁止还是放开？秸秆如何利用？这是此次立法面临的核心问题。
针对这个问题，沈昌健认为，秸秆焚烧不能一“禁”了之、一“罚”了之。如果对水稻秸秆不进行有效处理就直接种植油菜，势必导致油菜苗成活率低，病虫害多，农民得不偿失，严重影响农民种田的积极性。
当时，由省人大农委、省农业农村厅、省司法厅等部门和有关专家组成的立法调研组，在省内外进行了广泛调研，摸着石头过河。
调研组从抖音上看到吉林省放开了露天烧秸秆，结果到了才知道，吉林全域禁烧。但这次吉林之行有另外一个收获，只要方法对头，其实群众对秸秆利用并不抵触。
吉林省四平市梨树镇夏家村种粮大户邵亮亮利用机械化作业，将秸秆用于喂牛喂羊，制作肥料，带动村民对秸秆利用认识的提高，自觉配合大户开展秸秆综合利用。
“秸秆综合利用是一体两面，利用搞得好，无序露天焚烧自然就会减少。”参与调研的省农业农村厅农业资源保护与利用处副处长李维峰说。
全国人大代表、慈利县芬芳种养专业合作社负责人宁芬芳说，目前秸秆离田收集难、利用难也是现实。比如，将秸秆打捆从田里运出去的成本，很难从秸秆利用中收回来。如果直接粉碎还田，收割机还得加装一个几万元的装置，作业时会增加油耗，这都是挡在秸秆利用前的拦路虎。
调研组在安徽调研了秸秆利用。
安徽创建“县有规模化利用企业、乡镇有标准化收储中心、村有固定收储站点、组有专业化收集队伍”的“四级”秸秆收储运体系，探索“核心技术—领军企业—产业链条—产业集群”的发展模式，将秸秆做成衣服、杯子、篮子、托盘等产品，让调研组大开眼界，深受启发。
立法调研组在安徽调研。
“禁”改“限”的湖南创新
一圈调研下来，调研组发现，由于秸秆涉及环境保护和公共安全，外省几乎都是禁烧秸秆。
湖南这次立法，是不是也该禁？这个问题成了压在立法工作者心中的一块石头。
对于秸秆焚烧污染环境，有立法工作者表达了不同意见：过度强调秸秆焚烧对环境的危害，将秸秆焚烧视为大气污染的罪魁祸首过于片面。
与此同时，调研组发现，秸秆禁烧的“一刀切”政策在实施过程中，效果并不理想。
宁芬芳说，由于目前还没有成熟的秸秆高值化利用模式，同时出于烧制农家肥、缓解田间病虫害、提高耕地质量的需要，很多农户选择了低成本的露天焚烧方式。在禁烧政策下，很多地方出现了“干部盼下雨，农民等天黑”的现象。
民众有所呼，立法有所应。
《若干规定》起草人之一，省农业农村厅政策法规处处长聂建刚说，我们在立法中把秸秆综合利用和露天焚烧管理结合起来进行制度设计，将秸秆焚烧由“禁”改“限”，同时明晰部门职责，赋予乡镇执法权惩治违法行为，解决“乡镇看得见管不着，县里管得着看不见”的难题。
记者获悉，作为《若干规定》的配套政策，《湖南省关于支持秸秆综合利用的若干措施（2025-2027年）》即将出炉，重点谋划和布局一批秸秆综合利用重点县，配套出台信贷、税收、用电、用地等方面的支持政策和资金奖补办法，重点支持从“收、储、用、技、导、宣”六个方面抓好秸秆综合利用。
全国人大代表、湖南师范大学法学院教授肖北庚认为，《若干规定》突破了秸秆禁烧“一刀切”铁律，将“禁止焚烧”简单的“堵”转变为划定禁烧区和限烧区进行分类管理的“疏”，以创新的管理思路和务实的举措，探索出符合地方实际的治理路径。
“《若干规定》既回应社会的关切，又体现了尊重客观规律的基本要求，是一部让人民群众的合法权益得到确认、保障、实现的地方立法。”全国人大代表、绥宁县河口苗族乡杨家寨村村民胡美娥说。