近日，中共中央办公厅、国务院办公厅出台《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（以下简称《意见》），系统提出县城建设的目标和任务，凸显了推进以县城为重要载体的城镇化建设在城镇化战略中的独特地位和作用。《意见》出台意味着，今后几年甚至是相当长一段时间，县城将成为城镇化的主战场，这必将影响中国现代化的进程。因此，我们需要准确定位县城建设和县域城镇化。

县城建设首先是新型城镇化的结果。长期以来，中国的城镇化主要依靠大中城市在拉动。大中城市由于有产业聚集，公共服务水平较高，且市政建设也比较完善，吸引了一大批农村转移人口，尤其是受过高等教育的高素质人口安家落户。但近些年来，沿海和大城市的一些产业开始向中西部地区转移，且一些地方通过教育、医疗和养老等公共服务资源向县城聚集，开始吸引大量农民进入县城。截至2021年底，我国1472个县的县城常住人口为1.6亿人左右，394个县级市的城区常住人口为0.9亿人左右，县城及县级市城区人口占全国城镇常住人口的近30%。可见，县城已经是中国城镇化快速推进的主要空间。

以县城为载体的城镇化和以大中城市为载体的城镇化，存在显著差异。大中城市城镇化的主要转移人口是大中专毕业生。近些年，一些省会城市放开了落户限制，也还有一定的学历条件。但县城城镇化的主要转移人口是农民和农民工，具有就近城镇化的特征。由于大中城市的城镇化有产业支撑，且人口素质较高，城市配套服务也比较完善，其城市化的质量比较高。但以县城为载体的城镇化，则很大程度上是公共服务牵引的城镇化，农民为了享受更好的公共服务资源，不得不在县城买房，多数农民工仍然要到沿海或大中城市务工，老年农民仍然要在农村务农和养老。因此，相当部分县城的城镇化质量其实并不高。

在农民自发进行的以县城为载体的城镇化中，农民家庭可以通过合理安排家庭劳动力，通过半工半耕的家庭生计模式，以及亦城亦乡的生活方式，最大限度地增加家庭收入，减少家庭开支，从而维持县城的城市生活。简言之，在地城镇化的优势是农民在进城的同时，仍然保留回乡的退路。农民家庭可以通过持续努力，根据家庭再生产周期，一代一代“接力”完成城市化过程。这一有弹性的，且同时享受城市和农村发展红利的以县城为载体的城镇化方式，是建立在城乡融合发展基础之上的。县城通过发展合适的产业赋能乡村，吸引一部分劳动力在地就业；通过完善公共服务体系，让农民就地享受城市生活的便利，减少其生活成本；通过发展交通、通信等基础设施，建立城乡统一的市场，提高农民的收入和生活质量。

但部分县城在建设过程中，往往通过聚集医疗、教育等资源，在没有任何产业的基础之上，吸引农民到县城买房定居。一些贫困地区还通过易地扶贫搬迁的项目，让最没有能力进城的贫困户率先实现城镇化。而由于县政府的财政能力有限，在建设县城的过程中大量融资，欠下巨额债务，导致公共服务不可持续。农民为了子女教育等目的，亦不得不透支进城。其结果是，城镇化看似得到推进，但县城并没有实现高质量发展，农民也没有提高生活质量，这样的县域城镇化并没有带来乡村振兴。

归根到底，以县城为载体的城镇化要兼顾新型城镇化和乡村振兴目标，真正实现城乡融合发展。在可预期的将来，哪怕我国完全达到中等发达国家的城镇化水平，仍然有数量庞大的农民需要依靠农业和农村生活。县城建设并不仅仅是要服务那些进城人口，更要服务仍然留守农村的人口。唯如此，以县城为载体的城镇化才具有可持续性，才能真正把农村变成中国现代化的压舱石和蓄水池。（作者是武汉大学社会学院教授）