出品 | 网易航空

作者 | 忠义双全袁宫保

机场业务改革的历史背景：

自二十世纪三十年代永久机场出现后，英联邦国家、法德、美国等主要西方国家由于各自国情对于机场航空站的管理大不相同。但在世纪末他们却走向殊途同归的改革，趋势上表现为小型机场公益化，大型机场商业化，投资结构呈多元化，大型机场政府职能与企业职能严格分开等。管中窥豹可见一斑，这里笔者以香港赤鱲角新机场（以下简称“香港机场”）为例，尝试概括分析西方的这次业务改革。

1986年，英国机场集团（BritainAirport Authority，简称BAA）在英国撒切尔政府私有化改革中成为首批被企业化的政府部门，当局对BAA企业化改革的目的是节省政府开支、提高机场运营效率，为拓展海外业务扫清障碍，并通过合作经营为航司的不同需求提供差异化服务。

1989年立项的香港机场也贯彻了英方这一理念，香港地方政府1990年4月成立了独立于香港民航处的香港机场临时管理局，专职负责新机场的发展和管理事务，香港民航处则继续负责管理启德机场和航空交通管制服务。1995年根据香港法例第483章《机场管理局条例》香港机场管理局（Airport Authority Hong Kong，AAHK，以下简称“机管局”）正式成立，机管局成为管理香港机场事务的政府法定机构，财政上独立于香港地方政府。

时至今日香港机场已经成为全球最繁忙的航空港之一，有超过100家航空公司在此营运，可连接全球约220个航点，货运量多年位居全球首位，也是全球唯一年货运吞吐量超过600万吨的机场。香港机场如此巨大的成功使其发展经历颇具借鉴意义。

香港机管局的管理特点：

机管局对于飞行区和商业区进行区分管理。对飞行区及运输服务区直接运营和监管，而对机场商业区及机务维修区仅进行统一规划，商业区业务则通过自建自营，出租经营，合资经营等多种形式委托给专业运营商运营。

飞行和运输服务区内直接关系机场运行安全的工作，如助航灯光运营，跑道FOD检查，机坪交通管制，鸟害防治等。这些业务利润固定，专业技术要求高的业务由机管局技术部门直接开展；与机场运行安全直接关系较小的业务，如内场清洁，草坪修剪等则由机场制定行业标准和要求，进行招标购买服务商服务。

商业区和机务维修区的土地由机管局进行统一规划，具体业务则通过出售特许经营权、专营权的形式引入第三方专业服务商提供优质专业服务。机管局通过合同约束和委员会制度对第三方专业服务商进行管理。目前香港机场内有超过30家专业服务商，均是经过公正严格程序遴选出的经验丰富的专业公司。

例如国泰航空饮食服务公司、德国汉莎配餐公司和瑞士GATE GOURMET以20亿港币的价格购买了香港机场15年的航空配餐服务专营权，并支付餐服务收入的3%~5%作为专营费。香港机场地勤服务有限公司、怡中航空地勤服务有限公司、明捷航空服务有限公司以5亿元港币的价格购买了香港机场地勤服务专营权，并支付地勤收入的5%作为专营费。

香港机场货运站则由机管局根据各公司实际需要分配地块，由各特许运营商各自出资建设，独立运营，运营商可以根据自己需要自主选择最合适的设备，目前香港机场货运设施包括：

香港空运货站（Hong Kong Air Cargo TerminalsLimited，简称HACTL）。占地17公顷，总建筑面积33万平米，投资逾80亿港币。由怡和、太古、九仓、和黄、国泰、中国航空（集团）及中信泰富等财团联合控股运营。配备有全自动化的航空集装器贮存系统，种类齐全的特殊货物处理设施（如鲜活、医疗、牲畜、贵重货物、危险品）及速递中心，并能提供一站式往来珠三角直通货物服务。设计每年货物吞吐量超过350万吨，是全球最大的单体航空货站。

香港空运货站

国泰航空货运站(Cathay Pacific Cargo Terminal，简称CPCT），占地11公顷，由国泰航空投资55亿港元根据自己需求兴建，设计每年货物吞吐量260万吨。

国泰航空货运站

亚洲空运中心(Asia Airfreight Terminal，简称AAT) ，占地八公顷。总建筑面积17万平米，投资超8亿港币。由CIAS（新加坡樟宜机场地勤服务公司)、SATS(新加坡机场航站服务公司)、招商局、联邦快递等联合投资运营，具备种类齐全的特殊货物处理设施以及冷藏冷冻设备，提供一站式往来珠三角直通货运服务，设计每年处理货物150万吨。

亚洲空运中心

敦豪中亚区枢纽中心（DHL Central Asia Hub），占地3.5公顷，由DHL独家设计建设采购设备运营，每小时可处理3.5万个包裹及4万份信件，是亚太区最大的自动化速递中心。

敦豪中亚区枢纽中心

空邮中心（Air Mail Centre），占地2公顷，由香港邮政耗资5.66亿港港币兴建，邮件分类、包装、集装器装卸等所有工序全部自动化，每天处理70万份邮件。

空邮中心

香港机场海运码头，占地1.4万平米，由珠江海空联运有限公司投资营运，无缝转接珠三角18个港口，每年处理货物15万吨。

商贸港物流中心，占地14公顷，建筑面积3.1万平方米，由商贸港（香港）有限公司（新鸿基地产子公司）建设运营，为物流公司提供仓储物流等全面服务。

机管局在货运站众多单位的管理上采取委员会制度，管理委员会由机管局和运营商代表组成，重要事宜均由委员会集体讨论决定，但是机管局有一票否决权。货运站运营商特许经营年限为5至20年，货运设施由各单位自行融资、建造、管理及营运，机管局向特许经营者收取货物处理收入10%的特许经营费。对于货物处理的收费定价必须由机管局与特许经营者共同制订，任何价格变更都需要机管局的重新评估。如发现运营商有恶意竞争等不良状况，机管局有权提早取消其特许经营权。当运营商长期超负荷运营而长期得不到缓解时，机管局可增加特许经营公司名额。

香港机管局的管理相对于原民航处的直接运营有着诸多优点：

第一，门类繁多的服务不可能面面俱到，交由最专业的服务商提供最专业服务是最优选。同时通过科学的特许经营制度适当引入竞争机制，不但有利于提高运营效率，还可以降低成本在相互竞争中不断提高服务水准，使机管局提供的服务具有成本效益和竞争力。

第二，香港机场通过出售特许经营牌照融资270亿港币，既减少了机管局对投资巨大的货运站设施的直接投资，又获取大量资金为机场的运营和发展提供了有力的资金支持，有效解决机场长远发展投资问题。

第三，机管局在特许运营商的管理上既给与了运营商足够的自由权，使运营商可以按照自己的需求自由发展，又通过合同条款以及委员会管理制度有效约束了各运营商。在其出现不当行为损害到正常市场秩序时，机管局可以随时监督和纠正。避免出现美国亚特兰大机场航站楼因为投资方破产而长期空置的情况发生。

我国的机场属地化改革后的变化

我国前的大部分机场现行管理体制是第二次民航属地化改革的结果，2002年3月3日国务院发布6号文件批准了民航总局提交的《民航体制改革方案》，将民航总局直接管理的机场相关资产、负债和人员移交给所在省（自治区、直辖市）管理。这次划转地方的93家机场（包括民航总局所有的60个机场、总局与地方共有的5个机场、地方所有民航总局管理的3个机场及由总局控股的一部分军民合用机场）的运营由当地政府下属的机场管理企业全权负责。

实施机场属地化改革的最直接的动因源自于机场建设方面的资金缺口，原国家审计署审计长李金华在2002年度审计报告中公布了一组数字：在已经竣工投产的12个重点机场中，有9个存在亏损，而在38家支线机场中，亏损面更达到了37家。原民航总局规划发展财务司副司长谭星禄当年曾表示，民航总局的民航基础建设基金和机场建设费每年在50亿元左右，除去对亏损机场的补贴能直接使用在机场建设的大约30亿元，而当年全国机场的投资规模约在100亿，剩下三分之二的缺口则需要地方政府的投入，国债资金、原国家计委的定向商业银行贷款的补充。

随着机场业务规模的不断扩大，原有大而全模式下的组织机构越来越复杂，管理层级的增加导致机场管理效率下降，员工规模也越发庞大更加重了人力成本负担，这都严重影响到机场的盈利能力。机场经营具有天然的垄断性，由于缺乏市场竞争经营活力不足，缺乏持续改进服务的动力，更严重的是不注重研究市场和改进业务，如对新技术新设备的运用很不敏感。机场属地化改革后地面服务作为机场管理方的重要收入来源而一直被机场管理方所把持，一般一个机场只有一个地面服务提供商，所以前述弊病并没有随着机场属地化改革而得到完全解决。此后嗅觉相对敏感的珠三角和长三角一些大型机场开始进一步革新，这些革新大致有招标引进第三方专业服务商和混合所有制改革两大类。

2009年，民航局发布的《民用机场管理条例》明确了民用机场是公共基础设施，有关航空地面服务等经营性业务可有偿转让经营权。2018年全国民航航空安全工作会议提出了全面开放航空地面服务市场的指导思想，刊发了《民航局关于促进航空物流业发展的指导意见》提出要制定和完善机场地面服务准入标准，推动机场地面服务建立市场竞争机制。国家一系列相关政策的出台也为机场管理进一步改革提供了政策支持。

2007年8月，上海浦东国际机场通过招标引入专业运营商参与建设浦东机场西货运区公共货运站和UPS国际航空转运中心,共规划了8个地块,建设机场公共货运站、基地航空公司货运站、快件转运中心。

2004年10月，广州新白云机场与德国法兰克福机场集团公司在广州新机场签署了战略合作框架协议书，引进德国先进的管理经验完善机场内部运营管理。2005年4月，杭州萧山国际机场管理有限公司与香港机管局签署了《杭州萧山国际机场有限公司增资认购协议》，香港机管局与浙江省政府国资委分别出资19.9亿元与36.959亿元认购杭州萧山国际机场有限公司35%和有65%的股权。萧山机场引进香港机场先进的管理经验提升二跑道扩建与物流园区建设的规划和管理水平。

2014年，珠海机场集团公司与广州市薛航物流有限公司分别占股51%和49%合资成立珠海航空城物流有限公司，负责承建运营着珠海机场空港国际智慧物流园项目。总投资6亿元，包括2万平米的全货机处理中心，3.3万平米的快递处理中心，近3万平米的国内货站以及多温冷链区。珠海机场空港国际智慧物流园项目入选国家发改委与民航局评选的第一批民间资本参与民航建设的八个项目之一。

目前，北京、上海、重庆、长沙、武汉、珠海等地机场已经改变了机场公司单一经营的模式，采取招标引进第三方专业运营商，或者进行混合所有制改革组建合资公司等方式提高保障能力和服务水平，使提供的服务既安全又具有成本效益和竞争力。