【编者按】

当前，东莞正以前所未有的决心与力度推进“百千万工程”，全面提升城市功能与品质，促进区域协调发展。东莞规划院作为东莞城市发展的重要智囊，深度参与了“百千万工程”各项工作，形成了基于东莞本土特色的实践经验。下来，该系列将陆续展示东莞规划院在投身“百千万工程”过程中形成的成果经验，期望与各位同行开启这份凝结实践智慧的锦囊，在理论与实践的碰撞中寻找东莞城乡协调发展的最优解，为推进“百千万工程”提供有益借鉴。

2024年，广东省将“百千万工程”作为促进城乡区域协调、推动高质量发展的头号工程，建设提升规划则作为 “百千万工程”的规划引领，省级要求建设提升规划聚焦在“1+4+7+9+N”等各项补短板，于东莞而言则要结合实际，既要解决建设提升规划与法定规划的衔接问题，又要兼顾宏观战略定位、中观空间布局、微观项目建设全链条。

我院以第三方技术支撑的形式，深度参与《镇（街道）、典型村“百千万工程”建设提升规划编制指引》，并协助市“百千万工程”指挥部对32个镇（街道）、15个典型村提交的建设提升规划进行技术审查，有效提升了规划编制质量，为“百千万工程”建设提供了有力支持。

本期，让我们一起走进【“百千万工程”成果新篇】系列第一篇：《百千万工程”典型镇村建设提升规划技术审查工作及启示》。

聚焦核心攻坚

——镇村建设提升规划的由来

镇村是东莞“百千万工程”的主战场。镇村是东莞经济社会发展的基本盘，镇级政府是进行资源统筹、利益平衡的第一主体，是社会管理、经济发展的第一责任人；村集体掌握大量土地资源与集体资产，是进行空间组织、利益平衡的基本单元。因此，提升镇村发展质量，相当于提升东莞面上的发展水平。

镇村规划是规划管理的薄弱环节。镇村是直接推动项目落地的主体，过分关注近期项目落地往往容易忽视对生产、生态、生活空间系统布局的尊重，导致东莞产城、城乡无序拼贴的加重。因此，镇村规划是规划管理体系中既重要又薄弱的环节。

“市-镇-村”三级关系图

●编制要点及作用意义

按照市“百千万工程”指挥部办公室（下简称“市指挥办”）下发的《镇（街道）“百千万工程”建设提升规划编制指引》、《典型村“百千万工程”建设提升规划编制指引》，镇村建设提升规划强调“远期有谋划、中期有主线、近期有抓手”，主要内容包括：摸清资源本底、分析突出问题、描绘目标愿景、布局三生空间、谋划发展策略、控制城镇风貌、完善专项工作、策划近期重点和集中展示线路、深化重要节点设计、细化近期实施计划等内容。对比省住建厅发布的《典型镇建设规划编制要点》，重点在三生空间布局、法定规划衔接，以及规划实施路径梳理等内容上进行了补充，加强了镇村建设提升规划与法定国土空间规划的衔接。

镇、村“百千万工程”建设提升规划编制内容

编制建设提升规划的意义在于赋予镇村在国土空间规划的基础上深化谋划全域空间布局的机会，为镇村“百千万工程”的推进做出系统安排，生成并保障工程项目的落地实施。具体体现在：一是传导落实国土空间规划新理念，通过规划的编制与审查，帮助镇村建立新的资源观与发展观，避免镇村“百千万工程”犯原则性的错误；二是充分发挥规划统筹引领作用，系统梳理生产、生态、生活空间，在合适的地方安排合适的项目；三是建立市镇村三级新型的合作关系，通过规划的梳理，明确推进“百千万工程”中市镇村三级的责任与义务；四是理顺近期项目建设与法定规划的关系，结合国土空间规划优化调整及动态实施政策，提前预判项目落地的可行性，确保项目落地实施。

严审把关质量

——镇村建设提升规划的审查要点与共性问题

镇村建设提升规划按照“镇级组织编制、第三方技术审查、专家评审、市指挥办审议（征求部门意见）”的程序开展工作。其中，第一批、第二批典型镇建设提升规划成果需报省“百千万工程”指挥部城镇建设专班办公室审查，其他镇建设提升规划成果在市指挥办审议通过后，报省“百千万工程”指挥部城镇建设专班办公室备案。村的建设提升规划由市指挥办审议后备案。

截至2024年9月，全市已完成32个镇街建设提升规划成果、第一批15个典型村建设提升规划成果的第三方技术审查，并全部反馈审查意见进行修改完善，个别不达标的镇村规划成果已责令重新编制。

●三个方面的共性问题：内容完整性、规划合理性及方案合规性

第三方技术审查主要围绕内容完整性、规划合理性、方案合规性等方面展开，根据审查情况，规划成果主要存在以下三方面的共性问题。

内容完整性方面，一是成果提交完备性，主要存在近期建设项目库、矢量数据库和图集等必备成果缺失的情况。二是规划内容齐全性，主要在九项公共基础设施建设内容、三生空间梳理、土地整治计划、资源保障等内容上缺失情况较为普遍。三是定位响应问题，在响应省级在乡镇分类中的中心镇、专业镇、特色镇的要求上，未能对应地提出具体措施和建设内容。

规划编制中容易缺项的内容

规划合理性方面，一是规划引领性问题，项目谋划缺乏整体系统的考虑，仅仅是现有各部门项目的简单拼凑。二是内容关联性问题，部分镇村在规划策略和专项行动上，与资源摸底和问题短板存在脱节，没能解决实际短板问题。此外，近期提升的“七个一”典型示范项目与核心展示线路谋划的空间吻合度不够；三是前后逻辑一致性问题，具体项目的策划与三生空间的布局相违背，如出现产业改造类项目布局在城镇功能片区等情况。

规划编制系统谋划要求

方案合规性方面，一是近期建设项目规划符合性问题，在镇村谋划的近期建设项目中，普遍存在需办理建设用地报批手续但在国土空间总体规划中未保障建设用地规模的情况，甚至个别项目与永久基本农田、生态保护红线存在冲突；二是规划调整预案不符合当前政策要求，如在谋划城镇开发边界优化时，未遵守不得擅自突破划定成果确定的规划新增城镇建设用地规模和城镇开发边界扩展倍数的要求；在谋划永久基本农田优化时，未遵守“总体稳定、微调优化”的原则，且调整规模超出永久基本农田划定面积的5%。

优秀案例启示

——对编制建设提升规划的再思考

明确市镇村三者的关系，厘清职责分工边界，对镇村建设提升规划的编制以及“百千万工程”的有效推进至关重要。其中，市层面主要发挥战略引领、标杆示范作用，统一全市标准和机制，统筹市级重点区域和重点领域，协调跨镇基础设施与道路交通的建设等。镇层面是镇村规划提升工作的第一责任主体，需做好全镇的空间格局统筹和跨行政村之间的利益平衡，落实好重点项目、重点工程建设所需的资金、资源保障。村层面是“百千万工程”的核心参与者，按照市镇两级空间谋划，利用好自身资源，将土地资源、集体资产全面参与到“百千万工程”当中。

●优秀规划案例解析

结合审查情况，优秀的规划成果基本符合四个凡是原则：

一是在工作组织上，凡是镇街一把手主导谋划、深度参与的镇村规划，成果质量均较好，符合城镇发展大局要求。如东坑镇丁彭黄片区，在东坑镇的发展定位上，始终以“特色乡村+综合服务”的功能进行打造，发展定位保持稳定，并且经过美丽幸福村居、精品示范村、典型村等多轮资金投入建设，久久为功，方能建设成为高品质的乡村韵味典型片区，吸引松山湖高端人群消费、休闲等需求的外溢。

东坑镇丁彭黄片区建设实景图

二是在规划理念上，凡是落实新一轮国土空间规划理念的规划方案，均较为合理，与区域格局相协调。如塘厦镇凤凰岗，落实国土空间规划的底线观、资源观、系统观，重新认识自身的耕地、生态、旧村资源禀赋，将自然要素统筹谋划为组织片区功能的公共空间，并且积极响应市级战略的投放，全面盘整旧村、旧厂的改造，建立自身稳定的空间格局。

塘厦镇凤凰岗村规划平面图

三是在项目策划上，凡是遵循“战略谋划-空间规划-项目策划”逻辑，项目选址基本科学合理。如凤岗镇雁田村，落实“战略谋划-空间规划-项目策划”的项目生成逻辑，保持规划谋划与项目策划的连贯性，项目的选址符合镇村的整体格局，并且能够满足国土空间规划的管控要求，项目落地得到充分保障。

凤岗镇雁田村项目分布图

四是在项目实施上，凡是能分清市-镇-村三级责任义务、区分政府与市场边界的镇村规划，项目实施性均较好。以万江街道滘联社区为例，落实市镇国空谋划、对村社区发展影响深远的区域性道路，并厘清市-镇-村在区域性道路实施上的责任，村层面重点做好道路线位两侧民房与新增项目的管控，具有较强的实施性。

万江街道滘联社区万龙路的谋划

本文原载于《东莞规划》2024年12月总第37期，作者：潘卓鸿、唐海回、李恒、李凡

来源：东莞规划院

编辑：袁方其