作为大清帝国的直接继承，北洋政府始终需要以残破的财力支撑庞大体系。但因国际信用的破产，对外筹款的难度也就不断加大。唯有处在世界强国行列之末的日本，才在关键时刻帮了一把。他们先后与北洋政府签订多个借款协定，并对后来的历史发展有着巨大影响。

历史传统

时任日本首相的 大隈重信

1917年1月20日，担任日本首相不久的大隈重信，派自己的幕僚西原龟三秘密抵达中国。准备和当时的交通银行行长曹汝霖，签订了一笔500万日元的贷款合同。后来，西原龟三还多次访华。陆续和皖系大佬段祺瑞签订了其他借款协议，让贷款总金额高达1.45亿日元。以当时的币值来看，这无疑是一笔超级巨债！

当然，这么多借款不可能没有抵押。为了获得日本方面的信赖，段祺瑞陆续摸出了国库债卷、吉林和黑龙江两省的金矿森林收益、全国电报业务收益等内容，全部质押给了日本出资银行。这一行为遭舆论大加抨击，被认为是比21条还要坏的借款协议。但段祺瑞后来还把胶济铁路的经营和管理权也一并抵押，导致日本在1919年的巴黎和会上拒绝交还山东。由此引发的国内抗议浪潮，成为今人都耳熟能详的五四运动。

1919年 参加巴黎和会的日本代表团

既然风评如此之差，为何北洋政府还敢冒天下之大不韪，向外国银行借这么大笔钱呢？其实，对外借款的传统远早于北洋政府成立。在19世纪中期，大清朝廷就因为各种事情而频频对外举债。仅为镇压太平天国，就借钱19次，数额总高达500多万两白银。后来为了让左宗棠出兵西域，还向各国银行又借出1500万两白银，占全部西征经费的1/4。

等到甲午战败和庚子国变，朝廷还在为偿还战争赔款而继续借钱。先是以江海关税为抵押，向外国银行大笔贷款。接着又为编练新军、修建铁路和兴办各种实业，不停的向外国银行求助。虽然欠债颇多，但因为有关税等活水资源补偿，所以本利分期偿付一直较为及时。这也让清廷可以不断借新还旧，努力维持了近20年时间。

前清朝廷就因各种原因而长期借贷

北洋时代的税收

辛亥革命结束后 袁世凯就不停的为北洋借钱

辛亥革命爆发后，袁世凯通过南北和谈促成新政府构建。但北洋手里已没有多少真金白银。地方上的山头林立，又让税收被本省军阀截留己用，仅仅上缴一些无关紧要的零散进项。因此，北洋政府赖以维持的主要资金，就只能从以下几个方面抽取：

首先是收入最稳定的海关税。由于对外际贸易额的稳步增加，这笔钱的金额也就逐年上涨。哪怕有辛亥革命的短暂风波，海关税也在稍后迅速恢复，甚至还超过了前清时期的规模。1914年的第一次世界大战爆发，又让各交战各国都大量采购物资。海关税的涨幅也就更为明显。但即便如此，这样的发展还是远不能满足北洋政府。

1915年 在德军青岛要塞合影的北洋军士兵

其次就是源远流长的盐税。作为人类生活的必需品，食盐一直到清朝灭亡都提供着大量税源。只是那些勇于抽税的盐关，大多都设在各省内部，想要全额拿到就非常麻烦。北洋政府成立后，索性将盐税作为对外国借款的质押物，并靠对方的帮助设置盐务署。算是将一笔本来拿不到的钱，转手再装进自己口袋。

当然，同样古老的田赋也不能忽略。但从太平天国时代起，前清的基层统治就趋于瓦解，田赋常常不能如数上缴。地方知府和县令也使用各种手段进行暗中加派，并直接被袁世凯的政府所继承。于是，名义上的田赋常常因战乱或其他原因而不能如数上缴，地方军阀却又打着中央名义大肆增税。结果让北洋方面捞不到什么好处，自己还空背了一身骂名。

20世纪20年代的北京街景

至于普通厘金，也因类似问题而不能让北洋方面感到满意。这种税收主要是在交通枢纽上收取的货运过路费。理论上也是部分留存地方，大部分上缴中央。但民国初年厘金也会被地方军阀随意截留。袁世凯政府就改为派专人收取，才算给自己增加了一笔钱款。

最后，北洋政府还收取契税、烟酒税和各种工商杂税。由于财政困难，税率普遍高于前清旧例。反过来遭限制的民间经济，也就不可能持续发展并提供出更多收赋税。

有限的收入 撑不起北洋方面的扩军目标

结构性开支

北洋政府的第一届国会

因此，北洋当局始终过着一种紧巴巴的日子。1913年，第一届国会召开时，合计年收入不过2000万元。但仅在当年的5-6月之间，就支出了3000多万。至于1912年的财政赤字，更是高达15300多万。以至于国务总理梁士饴公开呼吁：财政黑洞实在太大，不借钱就过不了日子！

北洋政府的开支如此巨大，主要是用于供养大量武装部队。在南北和谈结束后，双方都拼命扩军壮大实力。1914年时，全国的陆军规模已膨胀到47万人。这个数字到1918年时，又被翻新为85万。甚至在世界大战结束后的1919年，陆军还进一步扩大到138万人。

北洋时期的陆军规模始终在快速膨胀

于是，全国军费开支也从清末的13000万元，增加到1918年的20300万元。哪怕是在北洋即将倒台的1927年，还要为军费而消耗70000万元。如此一来，以新换旧便成为北洋维持财政基本盘的不二法则。但不断增长的债务本金和利息，最终会成为一个自己无法解决的深渊。

期间，政府还专门拨款项用于支持实业发展。其中既有铁路、兵工厂一类的基础设施，也有一度盈利的民生部门，但都迅速随着市场发展而遭到淘汰。由此带来的所有亏损，自然还需要北洋自己承担。以上各种因素加起来，让北洋政府的开支始终缩减不下来。对外借贷早已不是能否的问题，而在于是究竟能拿到多少。

北京南苑航空学校 就是典型的国家拨款项目

信用记录

1913年 袁世凯和各国银行签订《善后大借款》

早在1913年，北洋当局就开始处理清政府垮台造成的债务转承问题。袁世凯便用盐税做抵押，和五国银行团签订了著名的《善后大借款》。协定借贷2500万英镑，年化利息5.95%。这笔巨款对几近穷死的北洋来说，可谓是大旱中的一缕清泉。至此，借钱过日子的习惯就停不下来。

1911-27年间，北洋政府先后借贷外债387笔，合计12.80亿元。随着身上的债务越来越多，自身的国际信用也日渐走低。像善后大借款这类长期要求难以获批，而短期借钱的数量却大大增加。反过来，这类短期贷款的偿还压力，又迫使北洋政府的财政压力倍增。于是，还款能力被进一步削弱，又不得不继续依靠更多的短期贷款来维持运作。

北洋花巨资编练的参战军 从未投入一战的任何战场

仅仅到一战开始的1914年，北洋政府的短期债务违约就风险大增。财政部联合交通银行与中国银行，提出了整理短债，并逐步还清长债的整理计划。但终究免不了国际信用评级走低，造成借新还旧能力的下跌。由于各主要金融大国纷纷抽回资金投入战争，使得北洋当局能借到钱是进一步减少，终于变得山穷水尽。

此时，伸出援手的正是日本大隈重信政府。内阁中最有名的知华派--西原龟三，原本就为两国经济联系薄弱而担心。在他看来，为扩大日本在华的政治经济影响，非大力促进金融投入不可。世界大战的愈演愈烈，又让各欧陆强国都无暇东顾，更是给日本以重大机遇。

日本内阁的著名知华派代表 西原龟三

于是，西原龟三和新上台的段祺瑞是一拍即合。由他亲自充当中间人，联络多家日本银行为和北洋政府批准借款。当然，最大的目的还在于排挤英法在远东的经济影响力。

西原甚至进一步提出，可以让中日两国的货币共通，一起抵抗英美的经济侵略。认为这样可以将中国拉入日本的经济政治势力圈，有效谋求自给自足之道。

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但西原并没有意识到，英法对北洋借款的日益谨慎，可不仅仅是由于自己没空。作为近现代国际金融体系的开路者，他们懂得在政治不稳定的国家投资需要承受额外风险。一旦北洋失势或经济崩溃，不但无法获得附加利益，就连借出去的本金也难以收回。作为对外投资界的后起之秀，日本却对此没有太多认识。

此外，北洋当局从一开始就没打算归还借款。根据当时的亲历者回忆，段祺瑞收到西原借款后曾喜不自胜，还对身边人说：到时咱强起来了，谁打算还他呀，眼一瞪拉倒！

从未想过还钱的段祺瑞

虽然段的执政很快因内战而垮台，但后起的曹锟、张作霖和蒋介石，都不愿意承担他留下的巨额债务。于是，西原借款就直接打了水漂。成为日本明治维新开始后的最大外援助亏空。

至于继承段祺瑞衣钵的几位军阀或权谋家，也都因自己的行为而更加借不到钱......