原标题：2018-04-28 10:07

（图片来源：全景视觉）

经济观察报 钱瑾/文今年《政府工作报告》在谈到深化“放管服”改革时，明确提出将“证照分离”改革推向全国。为落实今年《政府工作报告》提出的任务，今年下半年一些省市将陆续铺开“证照分离”改革。

人们整天说证照分离，可很多人对“证”和“照”的概念并不十分了解。按照当前法学界和实务界相对统一的观点，“照”使商事主体获得了法律人格，“证”使商事主体获得在规定的营业事项范围内与第三方从事交易活动的权利能力。所以，“照”是商事主体人格拟制化的前提，类似于是商事主体的“出生证”。“证”是商事主体从事特定商事行为而享有权利并承担义务的“入场票”。

在以往证照认知尚不清晰的情况下，市场监督管理局（原工商行政管理部门）进行政处罚时，与行业主（监）管部门在监管权责边界上互有掣肘，严重影响了办事效率。因此“证照分离”制度不仅是“事先审批”向事中、事后监管行为方式的全面调整，更是政府工作部门对协同监管等行政管理理念的全面转变。

目前，由于民间投融资中介机构尚无准确的法律界定范围，所以在实务中一般采用除外法——在将国务院及地方金融管理部门监管（管理）对象排除后，举凡从事投资咨询、非融资性担保、第三方理财等业务的一般工商企业，均被称为民间投融资中介机构。

由于没有行政许可法、组织法等上位法的明确授权，民间投融资中介机构在“证照分离”制度背景下，属于典型的有“照”无“证”，故其主体资格与营业资格合二为一，从事经营活动的业务范围直接取决于营业执照。

实践中，“证”的缺失往往意味着行业主（监）管部门的缺位，不仅导致缺乏审慎准入监管及行业规范引导，也易导致市场监督管理局（原工商行政管理部门）对专业性较强的行业领域既无意愿也无能力履行行政管理职能。民间投融资中介机构在提供投资与资产管理相关的中介咨询、第三方理财等服务过程中，对资产端和负债端的信息优势以及无私募或公募人数设限，也极易导致踩界从事非法金融活动。

据2017年处置非法集资部际联席会议办公室统计，民间投融资中介机构仍是非法集资重灾区，大量未取得金融牌照的机构违法开展金融业务活动，严重破坏了金融市场秩序。2018年处置非法集资部际联席（扩大）会议再次指出，类金融和互联网金融等重点领域风险突出，形式依然严峻。

其实，早在2016年互联网金融风险专项整治工作启动之初，国家有关部门已意识到需要严控民间投融资中介机构增量。当年度，国务院办公厅《关于印发互联网金融风险专项整治工作实施方案的通知》要求，“非金融机构、不从事金融活动的企业，在注册名称和经营范围中原则上不得使用‘资产管理’、‘理财’、‘投资管理’、‘财富管理’等字样。”

按照国际通行规则，政府管制分为经济性管制和社会性管制两种。笔者以为，当前“证照分离”的改革方向主要是放松经济性管制，强化社会性管制，对涉及公共利益和市场失灵的行业领域需要强化市场准入监管。

在现实生活中，一方面民间投融资中介机构具有较强的负外部性，在监管思路上宜坚持2017年全国金融工作会议强调的“强化金融风险源头管控，坚持金融是特许经营行业，不得无证经营或超范围经营。”

另一方面民间投融资中介机构具有一定现实需求，在监管思路上可考虑立足“中介”两字，通过坚持其代理、兼业、行纪的中介服务属性，采取优化准入的监管方式强化事中事后监管措施，推动成熟合法合规的民间投融资中介机构。

也正因此，笔者建议：第一，对存量的民间投融资中介机构无证经营或超范围经营金融活动的，应坚决取缔。国务院金融稳定发展委员会办公室（人民银行）可加强对国务院及地方金融管理部门的业务指导，深化与市场监督管理局协同监管行为的工作认识，根据《银行业监管管理法》《商业银行法》《证券法》《保险法》《无证无照经营查处办法》《非法金融机构和非法金融互动业务取缔办法》等相关规定，参考《关于印发互联网金融风险专项整治工作实施方案的通知》政策意见，加大统筹协调的取缔工作力度。

第二，建议在国家有关部门对《国民经济行业分类》适度调整的基础上，对新设民间投融资中介机构考虑采取优化准入的监管方式，在保留审批事项的同时，着眼“中介”服务强化事中事后监管措施。

（作者供职于上海市金融服务办公室，本文仅代表个人观点，与所供职单位无关）