美国拜登政府上任近半年来，在与日韩以及欧洲盟友“打得火热”的同时，东南亚国家却在很大程度上被忽视了——拜登总统至今尚未与东盟十国的任何国家领导人通电话、国务卿布林肯因“技术问题”错过与东盟国家领导人的线上会晤、仍有多位美国驻东盟国家大使岗位空缺……

对此，《外交政策》专栏作家、亚洲国际战略研究所执行主任詹姆斯·克拉布特里近日撰文指出，拜登的东南亚政策缺乏重点，或使美国“失去东南亚”。

或许是意识到了拜登上任以来忽视了东南亚这一地区，被称为“亚洲沙皇”（美国印太事务协调员）的坎贝尔在7月6日的一场线上会议中强调，拜登政府将加强与东南亚的外交互动，并称美国与该地区国家的接触是“印太地区政策成功的关键”。

在“冷落”了东南亚国家近半年后，坎贝尔此番表态释放出何种信号？对拜登政府日渐失望的东南亚国家又将如何看待美国的“回归”？

拜登“不走心”，东南亚国家善意消退

时针拨回拜登上任初期，彼时整个东南亚对其“充满善意”。东南亚国家领导人希望拜登不再像前总统特朗普那样反复无常，愿意投身地区经济和外交活动。根据新加坡尤索夫·伊萨东南亚研究院（ISEAS-Yusof Ishak Institute）的一项调查，在拜登上任之初，61.5%的东南亚受访者更倾向于与美国保持一致。

尽管如此，克拉布特里近日却在《令人困惑的拜登团队可能失去东南亚》一文中指出，拜登上任六个月后，东南亚国家的这种善意正在消退。取而代之的是，东南亚国家认为美国缺乏重点、目标混乱，一种失望感正在该地区蔓延。

东南亚国家之所以会产生巨大的心理落差感，很大程度源于拜登政府在与该地区国家互动时“不走心”。最典型的一个例子是，布林肯原计划于5月25日通过视频方式与东盟国家举行首次高级别会晤，讨论新冠疫情、美国与东盟关系以及区域和国际间的一系列问题。

然而，当时正飞往中东的布林肯因专机出现“技术问题”，让东盟外交官员等了足足45分钟，最终会议被迫取消。马来西亚分析人士艾薇·郭对媒体表示：“布林肯与东盟外长们会议期间的技术故障，强化了东南亚有关自身被美国忽视的看法——这种看法已酝酿一段时间了。”

至于美国对此次会议被取消的“补偿”，仅仅是拜登政府安排级别较低的副国务卿温迪·谢尔曼于6月初访问印尼、柬埔寨、泰国这三个东盟国家。访问期间，谢尔曼一再强调，她首访选择东南亚地区证明了美国对亚太地区的高度重视，同时她表示美国愿意与东南亚国家开展国际抗疫合作。

即便如此，东盟国家仍难掩“失望”。菲律宾学者理查德·海德林6月6日在接受《亚洲时报》采访时说，相对于拜登政府对欧洲和亚太国家的重视，东盟被“忽略”了。就连美国前高级贸易官员、现任亚洲协会政策研究所（Asia Society Policy Institute）副所长卡特勒也表示，“在拜登团队的亚洲政策中，东南亚国家总是事后才被想起。”

除此之外，还有更多外交上的细节反映出拜登政府此前对东南亚地区不够“上心”。据美国政治新闻网站Politico报道称，拜登至今仍未与东盟十国中的任一国家领导人进行交谈。与此同时，美国目前在东盟地区仍有7个空缺的大使职位，其中包括美国驻东盟使团。

值得关注的是，在拜登政府3月初发布的《临时国家安全战略指南》中，只字未提泰国和菲律宾这两个东南亚地区的传统盟友，对东盟也只是泛泛提及。

“他（拜登）必须采取行动。”美国-东盟商务理事会主席亚历克斯·费尔德曼在接受Politico采访时警告称,“这是世界上对美国最重要的地区。”

美政府“回心转意”？东南亚国家会“买账”吗？

“我们充分认识到，为了真正有效的亚洲战略，为了有效的‘印太’战略，必须在东南亚做更多的工作。”据《日经亚洲》报道，坎贝尔7月6日在亚洲协会就美国印太政策举行的一场在线对话会上如是说道。

坎贝尔指出，由于疫情的缘故，原定于今年6月举行的香格里拉对话被取消，今年晚些时候的地区峰会又可能只在线上举行，这阻碍了美国政府的东南亚计划。不过，坎贝尔称，美国正通过捐赠疫苗和为基础设施提供新的资金，以寻求一种可持续的参与方式。此外，据亚洲电视台报道，拜登此前曾承诺将于今年10月出席于文莱举行的东盟峰会。

作为拜登政府新设立的印太事务协调员，坎贝尔此番“回心转意”的表态具有标志性意义，其一方面承认了此前美国外交政策对东南亚国家的疏忽，另一方面也预示着美国或将重新拉拢东南亚国家，服务于美日澳印“四国机制”。

对于美国倡导的“四国机制”，中国国务委员兼外长王毅曾表态称，“四方安全对话”机制——被外界普遍视为是遏制中国的一个举措——是一个“安全隐患”，是印太版的新“北约”；该机制冲击了以东盟为中心的区域合作架构，损害东亚和平与发展的前景。而中国外交部发言人赵立坚则称，“四国机制”是一个建立在对中国有意识形态偏见基础上的封闭排他的“小圈子”。

然而，美国欲拉拢东南亚国家加入其主导的“四国机制”并非易事。《南华早报》援引新加坡拉惹勒南国际研究院研究员高瑞连的话称，越南、菲律宾和马来西亚等东南亚国家可能都在“四方+”伙伴的名单上。不过，高瑞连认为，这些国家可能仍然担心与这个“通常被视为是对抗中国的组织”有所关联。

更为重要的是，继美日印澳“印太”战略出炉后，东盟也于2019年6月在第 34 届东盟峰会上发布了“印太展望”（IndoPacific Outlook），其内涵、目标与“四国机制”所强调的存在较大差异。

在由清华大学举办的第九届世界和平论坛上，印尼驻华大使周浩黎（Djauhari Oratmangun）在“亚太安全合作与东盟的作用”小组会议上解释称，“印太展望”应维持东盟的中心地位，建立开放、包容、透明的经济、安全框架，推动国家间的合作，并为地区带来和平、安全、稳定与繁荣。会后，马来西亚驻华大使拉惹拿督·诺希万·再纳阿比丁告诉澎湃新闻（www.thepaper.cn），“对于加入针对特定国家的机制，东盟国家感到犹豫。”再纳阿比丁强调，尽管东盟承认国家间存在竞争，但促进国家间的合作与对话更为重要。

在复旦大学国际问题研究院中国与周边国家关系研究中心于7月9日举办的“拜登政府对东南亚的战略与政策”会议上，延世大学东亚国际学院副教授杨向峰告诉澎湃新闻，东南亚国家不想过多地介入大国纷争，他们强调的是东盟在印度-太平洋地区的中心地位，而这与美国对“印太”的构想存有较大分歧。

“即便美国强调东盟国家的中心地位，但东盟是否买账仍需另当别论。”杨向峰解释称，由于东盟国家内部差异较大，东盟用一个声音与美国进行对话的可能性不大。