消费、分配、改革，是今年政府工作报告的重点，也是我们当下发展面临的核心问题。

如何刺激有效投资，拉动消费增长？如何解决发展过程中出现的“分配不均”，使改革成果惠及所有人民？下一步国家机构改革，又该如何应对新发展过程中遇到的新问题？观察者网专访清华国情研究院副院长、公共管理学院副教授鄢一龙，解读2023年政府工作报告。

3月5日，第十四届全国人民代表大会第一次会议在北京人民大会堂开幕。新华社记者 翟健岚 摄

观察者网：今年政府工作报告着重强调了如何推动经济发展，将今年的GDP目标设置为5%。您怎么看这个目标设定？

鄢一龙：今年两会，有两个很重要的背景。第一，今年是全面建设社会主义现代化强国的开局之年，所以说怎么开好局，这是关键。第二，今年也是换届之年，政府工作报告对过去一年、过去五年的工作做了系统性总结，但对新一年的政府工作建议就比较简略，基本上没有脱离去年中央经济工作会议的框架，同时也是落实二十大的部署。

从全面建设社会主义现代化强国开局之年的角度来说，要开好局，最关键的还是要实现经济的中高速增长，实现高质量的经济复苏。放在全球经济环境中来看，5%的目标已经不低了，而且面临的困难也不小。实现这个目标核心在于让经济循环由原先的消极循环进入到积极的良性循环，扩大需求端，将经济均衡推向更高水平的均衡。

同时我们现在经济发展处于两难、多难的矛盾交织时期，需要我们重新学习《矛盾论》中的方法论，加强系统思维与战略思维，不是简单地既要又要还要，而是要更好地区分好主要矛盾与次要矛盾，矛盾的主要方面与次要方面，同时要学会寻找矛盾双方的结合点，作为化解矛盾的突破口，这才能真正落中央提出的更好统筹国内国际、发展与安全、短期与长远等。

观察者网：政府工作报告中提到要“着力扩大国内需求，把恢复和扩大消费摆在优先位置”。这也是我们最近在热烈讨论的话题，但大家现在普遍的抱怨不是说不想花钱，而是没钱花、不敢花。怎么去解决这个问题？

鄢一龙：所谓消费的“不能、不敢、不想”，主要是指中等收入群体，但被房贷、未来的不确定性等因素所束缚，中低收入群体有巨大的潜在消费需求，但是购买力跟不上，富裕阶层本身边际消费倾向就比较低。

首先要做的就是千方百计提高中低收入群体的收入，提高劳动报酬占国民总收入的比重，加强中低收入群体的职业技能培训，拓展就业机会与渠道，考虑适时推出城市版本的精准脱困工程。

第二、培育新的消费热点。随着数智化革命推进，人们的衣食住行游娱学消费方式都会发生重大变革。随着世代更替消费热点也在变化，Z世代会为趣味、颜值、价值观等付出很大的消费支出。注意力经济、亲子消费等同样会是新一轮消费的热点。

第三、拓展新的消费时间、空间、场景。时间方面：夜间经济、假期经济都成为重要的消费热点，更重要是要为劳动者创造更多的休闲时间，将消费和休闲有机融合。空间方面：宅经济、虚拟空间、海洋空间等。场景方面：个体的大量消费行为是消费场景引致的，对不同层次，线上与线下消费场景需要统筹考虑，加强规划。

数智化时代，也带来了新的消费空间

第四、可以进一步探索公共消费和私人消费的结合。比如，政府工作报告中也提到，要“加强住房保障体系建设，支持刚性和改善性住房需求”。我们一直强调保障性住房，但力度还是很不够，可以通过共有产权方式进一步扩大保障性住房覆盖范围同时，按照“涨价归公”原则，降低保障房的资产属性，保障房未来资产升值部分归国家所有，这就能在坚持“房住不炒”定位同时，更好满足刚需，尽快实现住有所居。在改善性需求住房这个问题上，政府之手也可以介入，比如由政府提供一些渠道和政策支持，来旧房换新房、小房换大房，这也会带动装修等新一轮消费。

第五、把握体验型、参与型消费的兴起。体验型、参与型消费的兴起，则意味着消费者需要在消费过程中更主动，更有参与感，包括体验式的旅游，而且随着数智化时代到来，会出现大量的产消者角色，消费者更多进入生产过程，定制化、个性化的产品越来越受到欢迎。服务型消费中能够提供新的体验，提供新生活方式的消费也会越来越受欢迎。

第六、拓展发展型消费。对于中高收入群体，在生存型、品质型消费需求满足后，许多西方发达国家都走向了奢侈型、享受型的畸形消费。中国更需要鼓励的是能够促进人全面发展的发展型消费。在这方面，中国潜力巨大，例如，积极培育全民健康、全民健身市场；积极培育全民终身教育、开放教育体系，提高技能的消费；鼓励各种文化消费、心理健康消费。

当然，鼓励消费需要避免过度消费、超前消费陷阱，寅吃卯粮的消费方式会加大整个社会的脆弱性。

观察者网：除了消费端之外，政府在投资端怎么去发力？

鄢一龙：我们经济发展面临的主要矛盾是在需求端，解决有效需求不足问题关键还在于投资，不能只是依靠市场无形之手，关键在于发挥政府之手“创造需求”功能，国防建设、重大科技项目、应对气候变化等国家战略本身就会带来巨大的经济需求。在投资端，政府除了解决眼下紧急的问题外，还有我刚才提到的“开好局”的问题，要为未来30年打基础，这就要靠国家重大战略需求去拉动。

首先是加大数智革命方面的投资，新基建实际上是为我们现在面临的数智革命打好基础设施，把这个基础设施构建好了，才能为未来处于领先地位创造条件。数智革命是和美国战略竞争的至高点，虽然说美国在很多方面都领先于我们，但在数智基础设施上，我们具有社会主义优势，系统性能力很强，可以集中力量办大事，例如，这几年内容电商的迅速发展就是建立在高速物流、通讯基础设施普及的基础上。

其次，把握好人类科技革命浪潮。数智革命是智能技术、能源技术、生命技术、空间技术四大技术革命浪潮叠加的革命，将根本改变影响人类社会运行的信息、能源、生命形态和生存空间，推动人类进入数智文明时代，其中会产生大量的投资需求。例如，能源技术革命将改变工业革命时代以来化石能源为主体的格局，帮助人类文明实现与地球母亲的和解，解决我们迫在眉睫的气候变化危机等环境问题。同时，能源技术革命不仅仅是能源结构变化也是使用能源量级跃升。随着太阳能更大规模使用，可控核聚变等新能源技术运用，人类利用能源规模将跃升到新的数量级，这样才足以支撑人类社会从工业文明社会跃迁到数智文明社会。

第三，要把握好供给侧结构性改革与扩大内需的结合点。在构建现代产业体系、推动产业基础高级化，推动制造业绿色化、智能化等领域加大投资。

第四，在老基建、软基建、绿色基建等方面，我们也有很大的空间。包括新的“铁公基”项目的投资，城市更新计划，教育、养老、社区建设等民生领域投资。

观察者网：经济问题引发的社会问题中，分配引发的矛盾也越来越突出。我们一再强调改革发展成果要惠及全体人民。如何从分配制度上入手，让人民更有获得感？

鄢一龙：对于分配的问题，我们始终是朝向共同富裕这个方向去努力的，这一点毫无疑问。这是由我们的社会主义性质决定的，也是人类发展的必然方向，共同富裕不是个可选项，而是个必选项。

现在我们面临的问题是，如何在“做大蛋糕”和“分好蛋糕”之间找到结合点，而不是将两者对立起来，甚至故意炒作这种对立。资本要认识到共同富裕能够为资本发展创造新的机遇与空间。我们发展已经到了不“分好蛋糕”就很难“做大蛋糕”，同时“蛋糕”做不大，也谈不上进一步的“分蛋糕”，经济不能保持合理增长，最大受害群体就是普通老百姓。

分好蛋糕是能够促进做大蛋糕的。例如，推进共同富裕能够有效应对经济发展面临的有效需求不足问题，我们面临着不平衡、不充分的矛盾，实际上不平衡发展本身就不可能是充分的发展，如果只有少数人发展起来，大多数人没有充分发展起来，整个社会需求就会不足，经济发展也失去了市场空间。

推进共同富裕能够通过生产集中促进经济效率提升。到今天，乡村一家一户分散经营，已经成为束缚农业生产力发展的重要因素，而通过将农户组织起来、联合起来就能够有效解放生产力。推进共同富裕道路能够通过提升弱势群体的物质资本、人力资本、社会资本，提高他们参与经济建设的能力，从而促进整个社会经济发展。

先富带动后富，是能够共赢的，比如政府推动的扶贫工作，很多企业也参与其中，一方面是在做扶贫工作，另一方面也为企业探索了新的商业模式，同时解决了“做大蛋糕”和“分好蛋糕”的问题。精神共同富裕能够促进劳动者主体性生产要素更好发挥主动性、积极性、创造性，从而促进生产效率提高。

观察者网：报告大量篇幅提到了民生问题，特别是我国人口2022年出现人口负增长，中国如何破解人口负增长命题？

鄢一龙：《报告》中提出完善生育支持体系。应对人口负增长的核心命题，是要综合施策，破除“低生育率陷阱”，要认识到不仅仅是总和生育率低，而是一种社会发展的疑难综合症，实际上已经进入陷阱中去了，问题是如何出来。要从婚、育、养、教全周期，从经济负担、女性职业发展、社会文化心理全场景加以考虑。政策保障方面，应完善生育支持政策体系，降低抚育成本，严厉打击就业歧视，保障生育女性职业发展的权利等；增强民生保障工程的公益属性，加强社会共同体建设。

社会文化方面，要致力于冲破以竞争为中心的“内卷”生活方式，恢复以人的真实福祉为核心。整个社会不论哪个阶层生活方式都变得越来越“内卷”，就如同外卖员诗人王计兵写的《赶时间的人》“从空气里赶出风/从风里赶出刀子/从骨头里赶出火/从火里赶出水/赶时间的人没有四季/只有一站和下一站”。我们的资源无疑已经比前几十年丰富多了，但是大家的幸福感没有相应增强，反而普遍焦虑，根源在于我们过于迷信“竞争择优”的资源分配方式。在发展水平较低阶段，竞争确实可以促进公平，提高效率，但是到一个发展水平较高阶段，再一味用金钱、分数、考核等等手段来刺激大家拼了命竞争，导致的只是无发展、无意义的内卷，我们似乎已经忘记了有更平等、更团结、更从容的资源分配方式，如果生活只有赶路与比拼，没有“过日子”，如果生了孩子，只是意味着面对新的内卷式竞争，那年轻人怎么会顾得上生孩子呢？

观察者网：正如您提到的，分配问题对政府治理能力提出了更高的要求。今年两会，还有个关注点在国家机构改革，这也是改革开放以来第九次机构改革。您一直关注政府治理，从您的调查来看，过去5年政府机构改革，侧重点是什么？下一步改革，我们面临的问题有哪些？

鄢一龙：实际上不仅仅是过去五年，从十八大以来，我们整个国家治理体系有一个大破大立的过程，进行了系统性重构。我把它概括为六大体系：

第一，完善党的全面领导体系，这是过去几年很重要的一点。因为党的领导体系贯通到其他各个体系，将整个治理体系贯通起来。党的十八大以来，最主要的工作是解决了党政机构重叠，职责交叉、权责脱节的问题。通过统筹设立党政机构，把党政职能相近的部门合并或者合署办公，强化了归口协调功能。在组织制度机制上，使得党的全面领导渠道更畅通，中央的决策能够更快的贯彻部署下去。

第二，对国家权力机构的改革。在党的全面领导体系下，国家权力机构是个分工的体系，包括党中央的领导权，全国人大的立法权，国务院的行政权，中央军委的军事权，纪委监察委的监察权，最高法、最高检的司法权，全国政协的协商权。在这个分工体系下，对其他国家机关的做了很大的调整，比如党的十八大以来最重要的是组建了监察委员会，使党的纪律检查和国家机关监察有效统一，包括对人大、政协体制、司法体制的改革，这一系列改革更好的强化了国家机关职能。

第三，对行政体系进行改革，也就是我们狭义上理解的政府治理结构。比如十九届三中全会以来，我们对国务院机构进行了大幅度调整，推行了“大部制改革”，重建了15个机构，重组了3个机构，调整4个机构体制化改革，可以看出改革力度是非常大的。

第四个体系就是武装力量体系，这也是一个大破大立的改革过程。党的十八大以来，重构了人民军队体系，按照军委管总、战区主战、军种组建的原则，建立了五大战区，加强了军委主席负责制，同时，对中央军委机关的机构职能配置也进行了调整和重新定位，对武警包括退役军人的管理机构也做了改革。

第五个体系是地方治理体系，最主要是解决中央与地方过度的职责同构、权责不匹配的问题，要求职能组织更加对口，解决条条专政和块块专政的问题，更多发挥地方积极性，赋予省级以下行政机构更多自主权。以往我们的机构设置是上下对应，但改革之后，有些地方会根据层级和实际需要，设置诸如大数据局这样的机构，乡镇以下机构也更加精简。

最后一个体系是社会治理体系。十八大以来，对群团组织做了很大的改革，强化了群团组织的活力，所以说是这么样一个大系统的调整。

现在，我们改革又进入到一个新阶段，也面临了一些新问题，要求我们的治理体系进一步升级与升维。

首先表现在国家安全方面，党的二十大已经提出国家安全体系与治理能力现代化。我们要注意这个提法，以往这些也会涉及，但会放在国家治理体系和国家能力现代化里面，这次是单独提出来了。因为我们现在面临的安全形势更严峻，我们已经处于一个高度不确定、高风险的时代，也对我们应对安全风险的能力提出了更高要求。

党的二十大报告已经提出要健全国家安全体系，核心还是要强调党中央对国家安全的统一领导，同时要强化国家安全工作协调体制，要加强“大安全”体制建设。

当然在我们看来，应对安全问题除了设置专门的安全领导机构外，一个很重要的方面是要加强整个治理体系的韧性。这就像我们故宫这些传统建筑中的榫卯结构，看着好像不是很刚硬，但在受到地震这样的外部冲击时，可以很好地缓解冲击，整个建筑不会倒塌。国家安全问题也一样，我们要考虑的是在受到外部冲击时，甚至是在极端情况下，整个系统不会崩溃，具有很好的自我修复能力。

第二个问题在于数智革命也给我们的治理体系带来了新的挑战，也会带来治理结构的重组。政府和企业的边界被打破了，很多原本应该是政府做的事情，变成了平台在做。也就是说，平台企业介入了原先属于政府工作的外部性领域，由企业为社会提供公共基础设施。

另外政府的治理空间也发生了变化。原来更多是物理空间的治理，但现在人类很多活动转移到虚拟空间了，怎么去实现虚拟域治理现代化，包括认知符号塑造，网络谣言治理，认知战，数字货币等都是政府面临的课题。治理方式也需要调整，原先基于条块分割的行政流程，变成了数据驱动，流程化运行，这需要政府更加敏捷、更加智能化去响应。

第三个新问题是如何提高超大规模的复杂社会治理能力，应对现在我们所面临的这些风险与挑战。我们把治理系统分成两套，一套是自觉治理系统，一套是自发治理系统，好的社会治理是需要能够将AB两套系统有机结合在一起。自觉治理系统有自己的优势，但也面临很多约束，决策者注意力有限，超预期情况会不断出现，这就要更好发挥自发的治理系统作用，从风险角度来说，自发治理系统是应对高度不确定、超预期情况的第一道防线，从创新角度来说，许多前沿创新是很难规划出来，而是在复杂的经济社会活动，在试错过程中涌现出来的，这就需要为社会留出更多自主行动、自由组合、试错容错的空间。

面对超大规模的复杂社会，面对复杂环境、复杂过程、复杂系统，政府需要有《道德经》中说的：生而不有，为而不恃，长而不宰的智慧，不能是简单的控制思维，而是要和整个复杂社会共同演进。