2019年5月25日，北京北四环，包商银行营业网点。 东方IC 图
包商银行股份有限公司（包商银行）于1998年12设立，前身为包头市商业银行，2007年9月经批准更名为包商银行，成为区域性股份制商业银行，总部设在包头市。
2019年5月24日，中国人民银行和中国银行保险监督管理委员会联合发布公告称，由于包商银行出现严重信用风险，为保护存款人和其他客户合法权益，根据《中国人民银行法》《银行业监督管理法》和《商业银行法》的相关规定，中国人民银行与中国银行保险监督管理委员会已会同有关方面于当天起依法予以联合接管。根据公告，此次接管期限定为一年。
这意味着，包商银行成为我国近二十年来首家被接管的商业银行。而依照既往的经验，在一年的托管期之后，无论最终走向兼并重组（大概率）还是资产清算（小概率），“包商银行股份有限公司”这一市场机构很有可能将不复存在，完成市场退出。
一、包商银行被接管的积极意义
自由竞争导致优胜劣汰是现代经济活动的一个外在表现，金融业的发展也遵循这一准则。例如，1929年至1933年的经济危机使得美国近30%的银行破产。某种程度上说，金融机构的市场退出确保了市场这一“无形之手”能够通过“适者生存”的法则来筛选并决定谁是“游戏”的合格参与者。
理论上，金融机构的市场退出可区分为主动退出和被动退出两种。在我国的金融市场实践中，更多的实例是金融机构被动退出。我国的金融机构经历了由计划经济体制下扮演国家财务与出纳的附属角色向市场经济条件下的风险自主承担者逐步转化的过程。在这一过程中，我国金融机构的数量和种类得以不断增加和丰富。
但与此同时，也不乏大量金融机构因违法经营、资不抵债或偿付能力丧失而在监管当局的要求下退出市场的例子。1995年中银信托投资公司成为我国首家退出市场的金融机构（最终被广东发展银行整体收购）；1998年海南发展银行成为第一家（也是迄今为止唯一的一家）被关闭的银行；1999年广东国际信托投资公司首开金融机构进入司法破产清算程序的先例。2003年4月，大连证券有限责任公司成为我国第一家被取消证券业务许可并责令关闭的证券公司。而且自2004年起，证券监管机构开始大规模集中处置高风险证券公司，一大批券商的名字已经消失于市场。
此外，我国的信托业在经历了五次大规模的清理整顿之后，机构数量由高峰时的千余家压缩到如今的六十多家。
巴塞尔银行监管委员会在其发布的《有效银行监管核心原则》中强调：“银行业监管不能够，也不应当保证银行不会倒闭。”该委员会也认为：“个别银行的经营失败并非是与保护金融体系和存款人利益的目标不兼容的。”
从这个角度来说，包商银行被接管或者是一件好事，可以为我国银行业市场健康发展提供现实动力。
二、金融监管者的重要角色
依现行《公司法》和《企业破产法》的一般性规定，在普通公司、企业的市场退出过程中，私法主体的意思自治原则是首位的，其次辅之以中立的司法机构介入，行政部门得到的法律授权是极其有限的。但这一法律逻辑并不适用于作为特殊商事主体的金融机构。
根据适用于金融机构的特别法，启动金融机构市场退出程序的规则有着两个显著特点：一是监管当局的行政许可是启动退出程序的必要条件，这有别于普通企业有权自主决定解散与否；二是金融机构在被动退出市场的情况下，其清算组织应当由监管当局负责成立，即便是金融机构主动退出市场，其清算组的活动仍要接受监管机构的严格监督。
和非金融类企业要么通过自主清算，要么通过法院的司法破产程序来完成市场退出不同，金融机构的市场退出程序启动后，往往还要需要经历时间不短的行政处置程序，在此之后才能终结退市程序或者转入司法破产程序。
依据不同层级的法律规则，我国金融监管部门可以对问题金融机构采取多种行政处置手段，其中主要包括：责令整顿、指定同业托管、监管部门单独或者与其他行政主体共同接管、关闭或者撤销经营许可、促成机构重组等。
此次监管部门宣布对包商银行实施接管措施的主要法律依据是《商业银行法》第六十四条（具体表述是：“商业银行已经或者可能发生信用危机，严重影响存款人的利益时，国务院银行业监督管理机构可以对该银行实行接管。接管的目的是对被接管的商业银行采取必要措施，以保护存款人的利益，恢复商业银行的正常经营能力。被接管的商业银行的债权债务关系不因接管而变化。”）以及《银行业监督管理法》第三十八条（“银行业金融机构已经或者可能发生信用危机，严重影响存款人和其他客户合法权益的，国务院银行业监督管理机构可以依法对该银行业金融机构实行接管或者促成机构重组，接管和机构重组依照有关法律和国务院的规定执行。”）。
追溯既往的“行政处置程序”历史，这方面的例子除了最早的中国人民银行于1995年10月6日宣布对中银信托进行的接管之外，还有从1997年12月1日至1998年8月31日期间，中国人民银行陕西省分行受中国人民银行总行委托对永安财产保险股份有限公司所实施的接管。而以往最多的金融机构市场退出行政处置程序是发生在证券公司身上，比如：2002年大连证券有限责任公司被停业整顿；2004年南方证券有限公司被责令关闭，同时被证监会和深圳市政府接管。之后，绝大多数券商被监管机构指定由其他证券公司、资产管理公司或者社会中介机构托管。
金融监管机构的行政处置理论上并不一定和最终的市场退出简单地划等号，实践中也有出现过问题金融机构进入行政处置程序之后，经各利益相关方面的努力，通过重组恢复了正常经营状态的例子，比如永安财产保险股份有限公司。但在我国，绝大多数情况下，一旦金融机构被托管或者接管，那就“开弓没有回头箭”，离最终的市场退出也就只是时间问题了。
比照发达国家，类似接管这样的监管措施并非中国独有。在不少国家，监管者有权为一家银行制定临时接管人，比如法国、荷兰、葡萄牙和美国；或者由监管者直接接管银行，比如澳大利亚和加拿大；也有的国家法律规定由法院指定临时接管人，比如奥地利和瑞士。
金融机构如最终以司法破产程序完成市场退出，在具体法律适用上也会体现出行政监管部门的高度权威。
我国《企业破产法》第一百三十四条规定：“商业银行、证券公司、保险公司等金融机构有本法第二条规定情形的，国务院金融监督管理机构可以向人民法院提出对该金融机构进行重整或者破产清算的申请。”
由上述条文规定可知，金融监管部门有权向法院提出关于金融机构的破产申请，但其所享有的申请权似乎并非是排他的。换句话说，金融机构本身及其债权人仍然可以依法提出破产申，但这只是提供了一种理论上的可能性，在当下的我国金融法律体系内，任何金融机构及其债权人抑或是其他当事人若要提起破产申请，都必须事先得到监管当局的首肯。
从这个意义上来说，在我国，监管部门垄断了启动金融机构破产程序的权力，司法机关的权力行使也必须以行政权的许可为必要前提。在商业银行的监管领域，“行政权优先”的具体规定体现在我国《商业银行法》第七十一条的规定中，即“商业银行不能支付到期债务，经国务院银行业监督管理机构同意，由人民法院依法宣告其破产”。
三、“存款保险限额偿付”制度何以落空？
金融机构若经营失败，所导致的一个最严重的后果就是大量的存款人、证券经纪客户以及寿险保单持有人的利益被置于高度不确定的状态，而这种的局面的出现很有可能损及整个金融体系的信心，进而引发系统性风险。为此，各国的立法机构和监管部门希望通过风险补偿和保障机制来尽可能减少因金融机构退出市场而导致的消极后果。
现代金融市场的风险补偿和保障机制首推银行存款保险制度。它是指这样一种制度安排体系：在一国或地区的政府主导下建立一个保险机构（或基金），并规定（通常情况下是强制性要求）符合条件的各类存款性金融机构作为投保人，按其存款数量，依照法定的保险费率，向该保险机构缴纳保险费，建立起存款保险基金；当金融机构发生经营危机或面临破产倒闭时，存款保险机构可向其提供财务救助或直接向存款人偿付存款资金，以保护存款人利益，防止出现“挤提”现象，尽可能阻断风险传播的路径，从而实现降低金融市场系统性风险、稳定金融秩序的目标。一般认为，存款保险制度和中央银行的再贷款安排以及监管机构对商业银行的审慎监管，共同构筑了一国或地区的金融安全网。
在我国，长期以来并没有法律化的、显性的银行存款保险机制，而代之以金融监管部门和各级公共财政在客观上承担的对公众存款人的隐性担保职责。这一状况的改变发生在2015年。当年2月17日，国务院发布了《存款保险条例》，并于同年5月1日起施行。
不过迄今为止，该条例中关于存款人存款偿付的规定尚无被适用的机会。此次包商银行被接管的事件很自然地激起了公众对这一条例的关注。
就在中国人民银行和银保监会宣布接管包商银行的当天，监管当局还发布了一份“答记者问”，其中提及银行存款保险制度：“人民银行、银保监会和存款保险基金对个人储蓄存款本息全额保障，个人存取自由，没有任何变化。” 5月26日，人民银行和银保监会再度就包商银行接管的后续安排做出九点回应，其中进一步明确了“包商银行事实上获得了国家信用，储蓄存款本息得到了全额保障”，即便是不属于存款保险制度保障范围的企业存款也纳入了“国家信用”的覆盖范围。
看起来，监管部门是想借此给存款人以及社会公众一个“定心丸”。但是，其中非常扎眼的一个表述是“对个人储蓄存款本息全额保障”。而我国2015年5月1日起施行的《存款保险条例》第五条规定：“存款保险实行限额偿付，最高偿付限额为人民币50万元。”两相对比，此次监管部门在对包商银行进行行政处置的过程中所采取的个案政策未免有“开倒车”之嫌，似乎又回到了2015年我国显性存款保险制度确立之前的制度状态了。
依我们理解，监管部门的初衷是避免出现短期内的危机事件和金融市场的恐慌；但如果是这样，从1993年提出建立“存款保险基金”的《国务院关于金融体制改革的决定》算起，此后二十多年我国金融界为争取存款保险立法出台而做出的努力还有什么现实意义呢？
四、“过犹不及”的国家信用
以经济学的视角来分析，一个国家的金融机构退出机制的设计过程中，公共政策目标应当定位于两个方面。其一是通过让经营失败的金融机构及时、有效地退出市场，最小化个别金融机构倒闭所产生的风险传染和引发的动荡；其二是通过一个激励兼容的机制来防范道德风险问题，制约金融机构过度承担风险的倾向，最小化处理问题金融机构的成本。
历史上，我国的金融监管机构和各级政府部门并没有在上述两个目标之间的进行很好地协调和平衡，具体表现为：对控制短期内金融市场系统性风险扩散的重视程度要远远超过对金融机构在长期经营过程中出现的道德风险的预防。在金融机构的市场退出环节，行政权力的深度介入表现为不计成本地追求各种形式的“稳定”。
从积极的一面来看，这是充分发挥了行政部门调动社会资源的优势，将风险控制在局部范围内。但不应该忽视它的消极面，即行政干预背离了优胜劣汰的市场法则，等于变相鼓励了金融机构不负责任的高风险行为，为日后更加严重的系统性风险爆发埋下了伏笔。
在这个问题上，海南发展银行的关闭就是典型的反面例证。1990年代末期，在海南省政府的安排下，海南发展银行先后接收了省内33家陷入经营困境的城市信用社的不良资产，以缓解当时可能出现的金融和社会不稳定局面。但由此带来的直接后果是，各家信用社肆无忌惮地从事高风险经营活动，而海南发展银行则一步步地被迫承担了自身已无法承担的风险，最终在1998年，中国人民银行宣布关闭了本来资产质量并不差的海南发展银行。
由此可见，金融监管部门基于控制市场风险的目标而实施的短期行为，非但无助于根本性地解决问题，还可能抬高金融机构的道德风险，以至于加剧金融市场的长期不稳定性。
所谓的“道德风险”，用经济学的话语来表述，可被定义为“从事经济活动的人在最大限度增进自身效用时做出的不利于他人的行为”。引致道德风险的原因，有信息不对称，以及订立和执行合同时需要的费用。就金融机构市场退出问题来说，道德风险既来自金融机构，也来自金融机构的债权人（包括存款人、投资人、保单持有人等）。
包括我国在内，各国的存款保险法律制度都无一例外地确立了“有限赔付”原则，这一制度的初衷正是为克服来自存款人的道德风险。金融机构的“过度冒险行为”很大程度上来自于对提供资金的债权人群体的外部约束不力。在我国，金融监管者出于社会稳定、国家形象、保全自身职位等短期目标的考虑，往往对这一类型的道德风险不予充分重视，在金融机构退出过程中趋于无限制地为问题金融机构的债权买单，用公共资金向金融机构的债权人清偿债权。
例如，在早期处理中银信托时，政府承担了机构的所有债务；在2004年清算中国新技术创业投资公司（中创公司）过程中，对自然人存款和境外债权的本息则由清算组优先偿付；而在2004年之后的系列高风险证券公司行政处置过程中，中央银行通过发放再贷款的方式对个人债权进行收购。
五、回到《存款保险条例》
以往，金融监管部门和各级公共财政的隐性担保承诺导致了金融机构债权人的不恰当行为预期，其核心在于行政权力高度介入金融机构市场退出这一事实被解读为“国家信用背书”。
但显性的存款保险法律制度的制定，就是要打破这种不当的预期，因而要求金融机构的债权人谨慎选择服务提供者，以便最终形成有约束力的市场声誉机制，提升商业银行对审慎经营的内在激励。
一套完善的金融市场风险补偿和保障机制绝不意味着行政权力的大包大揽，因为无限制的行政权力运用，虽然表面上凸显了决策者在应对金融机构市场退出过程中的“政策力度”和“政治决心”，但因为道德风险的客观存在，这样一种模式的机制运行所耗费的社会成本将是无限大的。
包商银行的行政处置现在刚刚开始，后续的各种具体安排尚不可完全预知，监管部门的态度需进一步观察。但总体上的一个期待是，公共政策的选择一定要兼顾好金融市场稳定与道德风险预防这两个目标，不应为了追求短期利益而过度偏废。既然我们已经有了《存款保险条例》，那就没有理由绕开法律来行事。