导读目录

一、行政审批流程

二、公开招商模式

三、 退　出 机 制

四、 地　价 计 收

五、建筑面积认定

六、 土　地 置 换

七、 后　期 动 迁

2019年3月以来，为贯彻落实《关于深入推进“三旧”改造工作的实施意见》（粤国土资规字〔2018〕3号，以下简称省3号文）、《佛山市人民政府办公室关于深入推进城市更新（“三旧”改造）工作的实施意见（试行）》（佛府办〔2018〕27号，以下简称佛山27号文），佛山市南海区、禅城区、顺德区陆续颁布旧改新政策，对原有政策进行大刀阔斧的深化调整:

2019年3月22日，佛山市南海区人民政府办公室发布《关于印发佛山市南海区城市更新（“三旧”改造）实施办法的通知》（南府办〔2019〕9号文，以下简称《南海办法》）；

2019年5月21日，佛山市禅城区人民政府印发《佛山市禅城区关于进一步推进旧村庄（居）改造的实施意见》（佛禅俯〔2019〕35号，以下简称《禅城意见》）；

2019年5月22日，佛山市顺德区人民政府印发《顺德区深入推进城市更新（“三旧”改造）工作实施细则》（顺府发〔2019〕47号，以下简称《顺德细则》）。

总体看来，各区旧改新政在细化落实省、市政策基础上，结合本地实际有诸多创新与突破。为帮助从事旧改业务的地产公司和从业人员深刻领会新政精髓，精准把握市场入口，系统提升旧改工作水平，有效防范政策风险，律房律地将分别从旧村、旧城、旧厂三个方面对南海、禅城以及顺德三区的近期颁布的旧改新政进行全面的剖析对比。

本期重点对比解读三区的旧村居改造新政。

一、行政审批流程

南海、禅城以及顺德三个区落实佛山27号文之附件2《佛山市城市更新工作流程指引》，将旧改项目分为城市更新单元计划、城市更新单元规划、实施方案、实施监管四个阶段，实施“全流程管理”模式，环环相扣、流程清晰。但各区在不同阶段的审批程序和流程稍有不同。主要体现在以下几个方面：

（一）更新单元计划审批层级不同

南海、顺德两区规定，更新单元计划先经区级城市更新机构联审或会审，后报区政府批准。涉及控规调整的，报市自然资源局审查，后报区政府批准。

与南海、顺德稍有不同，禅城区规定旧村居更新单元计划应先经镇（街道）初审后，由市自然资源局禅城分局（征求相关职能部门意见）审查、审议，后区政府批准并公告。涉及控规调整的，则报自然资源局审查后报区人民政府批准并公告。

因此，在单元计划审批方面，南海、顺德两区主要采用两级审查模式，简化审批流程。禅城旧村居改造采用三级审查模式，逐级把关更新单元计划。

（二）更新单元规划审查报批程序不同

1、南海、顺德简化更新单元规划报批流程

（1）同步报批单元计划、规划。

在更新单元规划报批方面，南海、顺德两区均简化报批流程，在不涉及控规调整的情况下，允许更新单元计划、规划同步编制、同步报批；若涉及控规调整的，更新单元计划、规划可同步编制，先后报批。

（2）特殊情形下，简化单元规划报批。

除可同步报批单元计划、规划外，顺德区还规定在单元计划申报阶段，经研究认为，在划定的更新单元和拆除重建范围内，依据已批控规或地块开发细则可满足公益性用地等更新政策要求、不涉及调整控规的，经区级自然资源机构会同区级更新机构批准通过，并报单元计划审批主体批准，已批控规或地块开发细则可视为更新单元规划。顺德这一规定，提高了审批效率，降低了申报成本。

此外，南海、顺德两区均规定在更新单元计划公告之日起1年内应组织更新单元规划上报。南海区明确，在一年内内未上报的，需重新编制单元计划一并上报。

由此可见，南海、顺德区对于更新单元规划流程的简化，不仅能够提高行政审批效率，加快推进旧改项目，还能节省申报主体各项成本，对于申报主体而言是一大好政策。

2、三区更新单元规划审批机构、具体流程差异较大

除南海、顺德在简化报批流程相同外，在更新单元规划审批程序上三区均存在差异，审批机构及审批流程各不相同。

《南海办法》第14条规定，更新单元规划应由镇（街）初审，报区自然资源管理机构审查会同区级城市更新机构联合审查，征求相关部门意见，后报区政府审批；涉及控规调整的，则由区自然资源管理机构报市自然资源局，由市自然资源局将更新单元规划草案及审查意见提交给市城市规划委员会审议后，根据意见修改完善后报市政府审批。

《顺德细则》第8条规定，由区自然资源机构会同区级城市更新机构审查，后报区政府审批；涉及控规调整的，由区自然资源机构组织联合审议后，报市自然资源局按程序审批。

除上述规定外，《南海办法》第14条第2款和《顺德细则》第8条第3款均增加了“环境调查评估”的规定，要求按《场地环境调查技术导则》（HJ 25.1-2014）对更新单元开展场地环境调查评估工作，并将评估结论与规划同步上报，若环境调查评估不符合要求的，则不予批准更新单元规划。

《禅城意见》规定，旧村居更新单元规划经市自然资源局禅城分局审查，后报区政府审批；涉及控规调整的，区政府审议后，报市政府审批。

总体来看，在更新单元规划方面，禅城区相关规定变化不大，而南海、顺德两区则增加了“环境调查评估”的要求，且环境调查评估是否合格，将直接影响更新单元规划能否获批。所以，南海、顺德两区的更新单元规划编制主体应注意开展环境调查评估，避免因评估不合格而影响旧改进度。

二、公开招商模式

禅城、南海以及顺德三区均明确了旧村居合作改造之招商文件的要求、招商流程、评选方法以及改造主体的确定等。但各区政策仍存在较大差异，主要包括以下几个方面：

（一）招商文件审批表决流程不同

《南海办法》第59条规定，招商文件由镇（街道）初审并报区级城市更新机构审查后，再交由村（居）集体组织成员大会或成员代表会议表决，表决通过后报区政府批准，即经村、镇（街道）、区级城市更新机构共三次审查（或表决）后，最终由区政府批准。

《禅城意见》第5条规定，招商文件经村党委提议、村“两委”成员联席会议同意，并经党员大会审议和集体经济组织成员大会（或成员代表会议）表决通过，后报镇（街道）审批，即经过村集体内部三次会议表决后，最终由镇（街道）批准。

与南海、禅城相比，顺德的规定较为简明。《顺德细则》附件2的第6条规定，村集体指定招商文件和改造协议，由镇（街）审查通过后，交由村集体实施。

可以看出，与南海相比，《禅城意见》在招商文件的表决审批环节，村集体自主空间较大，仅需报镇街批准，无需报区批准，简化了审批流程，提高了审批效率；而顺德区与其他两区相比，则尽可能地将招商文件编制的主动权和决定权交给村集体，街道负责把关。

不过，目前从开发企业竞争力度和村集体意思自治质量高度来看，留下适当的探索空间，由村集体发挥能动性是极好的，但政府部门仍要进行一定的把关，避免村集体在招商文件的编制环节就出现排除交易、设定潜在门槛等情况。

（二）交易平台的选定及公示时间不同

《禅城意见》第5条规定，招商文件经批准后在镇（街道）交易所公示不小于20日，通过此平台公开选择合作意向企业。南海、顺德则均规定，村集体委托中介机构进入区公告资源交易平台公开招商，招商文件公示期不得少于30日。

与南海、顺德相比，禅城区对于交易平台的选定标准有所降低，在镇（街道）一级交易平台即可，且在公示时间方面也比较短，比南海区、顺德区少10日。

（三）评选小组构成不同

与南海、顺德相比，《禅城意见》对于公开招商评选小组的规定，在总人数、构成上具有不确定性。具体如下：

第一，南海、顺德两区要求评选小组为9人，而禅城区则规定总人数需为单数且不少于9人，这样一来，各村享有较大的自主权，可依据实际情况确定评选小组总人数。

第二，南海区、顺德区均规定评选小组由村集体代表4人、镇（街道）代表2人、专家评委3人，而禅城区则规定村集体代表比例不得高于评选小组总人数的60%，且村书记和村集体经济组织负责人必须在内，至于镇（街道）代表和专家评委均未明确。

因此，与南海、顺德两区相比，禅城区虽给予了村集体较大的自主决策权，但这也可能导致村集体直接控制市场主体的选定结果。

（四）确定实施主体的条件不同。

南海、顺德新政均规定，旧村居改造公开招商选定意向企业后，若意向企业为2或3家的，由村集体经济组织召开成员大会表决，票数最多且超过一半同意的，则意向企业获得市场改造主体资格，若意向企业为1家的，则需经村集体成员大会表决，票数超过三分之二的，获得市场改造主体资格；而市场主体改造确定的标志则是该主体与村集体签订改造协议，且其缴纳的履约保证金到账。

与之相比，禅城区关于实施主体的确定更加严格，耗时更长。第一步，招商文件经公示后，由评选小组选定市场主体。第二步，经过招商程序选定市场主体后，项目实施方案须在3个月内达到90%以上（含90%）的表决通过率；第三步，项目实施方案经人民政府审批通过后2年内，市场主体应与90%以上（含90%）被拆迁人签订拆迁补偿协议，后经区人民政府批准确定为实施主体。

禅城区这一规定，从村集体角度来看，有助于保障实施方案编制顺利通过，并督促市场主体推动旧村庄（居）进程；从市场主体角度来看，取得实施主体的资格更加困难、耗时更长，被迫退出项目的风险增加。尽管这一规定对于市场主体推旧改项目有一定的推动作用，但是要求市场主体两年内完成90%以上搬迁补偿协议的签订，也可能导致村集体以此为由变相对市场主体施压，迫使市场主体退出项目。

由上述规定可见，在南海、顺德、禅城三区，市场主体转变为实施主体所需要的时间是不同的，难度差异也是非常大的。

三、退出机制

三区新政均规定了市场主体退出机制。但具体规定层面，差异还是比较大的。

（一）禅城区

根据《禅城意见》第7条规定，在两种情况发生时，市场主体可能被迫退出旧改项目：

第一，自实施方案通过预审之日起3个月内，实施方案未能达到90%以上（含90%）的表决通过率；

第二，自实施方案通过区人民政府审批之日起2年内，未能与90%以上（含90%）的被拆迁人签订拆迁补偿协议。

上述任一种情况的发生，均可能导致市场主体退出参与的旧村居改造项目，且无救济机制。

无论是期限方面来看，还是从表决通过率设定来看，这一规定对市场主体而言，无疑是严苛的。这必然会导致一些市场主体因无法满足上述条件，而无缘旧改后期工作。尽管市场主体无条件退出时，村集体会将经审核的前期费用（含同期贷款利息）退还给市场主体；但是这对市场主体而言，竹篮打水一场空，已属损失严重。

因此，搬迁补偿协议签订阶段将成为禅城区旧村庄（居）改造能否顺利推定的决胜阶段，而短期内完成签约率将是市场主体所面临的最大挑战。

（二）南海区和顺德区

《南海办法》第67条和《顺德细则》附件2之第14条也规定了市场主体退出机制，即自实施方案通过区政府审批之日起4年内，未能与90%以上（含90%）的被拆迁人签订拆迁补偿协议的，出让程序不启动，市场主体无条件退出。若非因市场改造主体原因造成4年未能达到签约数量要求的，经村集体会议表决通过并报区政府批准，签约率达成时间可延长2年。

从上述规定不难看出，南海、顺德两区给予市场主体较为宽松的签约率达成时间，还在此基础上，给予市场主体一次延长期限的机会，这对于市场主体而言又是一大福音。

四、地价计收

各区在落实27号文之附件5《佛山市城市更新地价计收及收储补偿办法》的基础上，结合本区实际，设定了新的地价计收与分配标准。具体如下：

在地价计收和收益分配方面，南海、顺德两区在计提专项提留资金（南海10%、顺德15%）后全额返还给村集体，最大限度让利给村集体，支持村集体经济发展。不过，在协议出让方面，南海与禅城、顺德采用的计收基数有所不同，南海采用土地区片市场评估价格，至于土地区片市场评估价该如何确定，没有明确。

虽然禅城、顺德两区在地价计收方面计收基数均为土地市场价格，但其内涵却不相同。顺德区直接沿用《佛山市城市更新地价计收及收储补偿办法》中关于“土地市场价格”的界定。而禅城区的“土地市场价格”以经容积率修正后的计准低价和土地中介结构评估价格中的最高价作为确定依据，土地市场价格的价值时点为相关业务受理之日。

五、建筑面积认定

在第四部分“地价计收与分配标准”，我们对于三区的地价计收与分配标准做了详细的梳理。其中，地价计收条件的不同，标准也有所不同，而地价计收条件是由地块的认定建筑面积所决定的。因此，熟悉各区认定建筑面积的认定标准，是开发企业做好旧村居改造成本核算的重要基础。

（一）认定标准

表二 南海、顺德建筑面积认定标准一览表

通过上表我们不难看出，尽管南海、顺德在建筑物的类别采用了同样的区分标准，但在认定标准上还是有很大差异的，特别是个人住宅部分，相差整整一倍，这就意味着，在南海、顺德两区，同样的土地面积、建筑面积，按照同一计算基数来计算土地成本，金额相差甚远。

（二）认定程序

南海、顺德两区关于建筑面积认定程序规定是一样的，即以详查阶段摸底调查结果为基础，调查单位统计汇总－村核实－镇（街）初审－区城市更新机构审核－区政府审批确认。

与南海、顺德相比，《禅城意见》并未就认定建筑面积做出分类规定，仅在文件脚注中明确“认定建筑面积依据第二次全国土地调查工作底图1:500地形地籍图数据进行核准”，也就是说只要在第二次全国土地调查中显示的建筑面积，均可认定建筑面积。

六、土地置换

南海、禅城、顺德三区，先后在土地整合方式中增加了“土地置换”，但各区对“土地置换”规定的详略程度、创新突破各有不同。

（一）南海区

2018年6月19日，佛山市南海区人民政府办公室出台《佛山市南海区农村集体建设用地片区综合整治项目集体建设用地与国有建设用地置换操作细则》（南府办函〔2018〕208号，以下简称《南海置换细则》），全面详尽的规定了集体建设用地与国有建设用地之间的办理条件、程序、涉及的不动产登记等内容。

此次，《南海办法》在土地置换规则上有所调整。《南海办法》第29条规定，符合土地利用总体规划和控制性详细规划的建设用地可以进行调整使用，城市更新范围内、外地块之间的土地可以置换，包括集体建设用地与集体建设用地之间、集体建设用地和国有建设用地之间、国有建设用地与国有建设用地之间，土地置换应遵循“面积相等、价值相当、双方自愿、凭证置换”原则。

与《南海置换细则》相比，《南海办法》增设了土地置换的类型，明确了土地置换的前提、范围以及原则，对于集体建设用地与集体建设用地、国有建设用地与国有建设用地之间具体如何置换、流程如何并没有规定，给了土地权利人一定的探索空间。

此外，根据《佛山市南海区人民政府关于我区农村土地制度改革相关文件有效期延期的通知》（南府函〔2019〕22号）第9条规定，《南海置换细则》将于2019年12月31日失效，届时南海区很有可能会出台新的、更加全面的土地置换规则，明确各种置换类型的条件、审批程序以及不动产登记等。

（二）禅城区

与禅城过去的政策相比，《禅城意见》在整合归宗方式中增加了“土地置换”的方式。

《禅城意见》第3条第2款规定，旧村庄（居）更新单元范围内存在多个权利主体的，可采用“权利主体将土地置换给同一主体”的方式，将房地产的相关权益转移到同一主体，由该主体实施改造。这为充分调动改造主体的能动性，整合周边地块、扩大改造范围，提供了新的思路和方式。

不过，与《南海办法》相比，《禅城意见》对土地置换的规定，则显得单一、笼统，既未规定土地置换的基本原则、基本条件，也未明确土地置换的具体程序以及审批流程。

（三）顺德区

2011年12月19日，原佛山市顺德区国土城建和水利局办公室出台《顺德区“三旧”改造范围内土地所有权置换工作指引（试行）》（顺建发〔2011〕114号，以下简称《顺德置换指引》）规定，集体建设用地与集体建设用地、集体建设用地与国有建设用地之间土地所有权置换的条件、提交材料、审批流程以及办理时限。

现《顺德细则》第3章第11条也规定了“土地置换”规则，并在《顺德置换指引》基础上进一步完善。主要体现在以下几个方面：

1、土地置换规则更加全面且详细

《顺德细则》对于土地置换的适用范围、基本条件、方案审批、置换协议、置换流程、以及其他规定等六个方面，详细规定了土地置换所涉及的内容和程序，以及置换权利主体签订协议的主要内容。

2、增设土地置换类型

《顺德置换指引》中规定了集体建设用地与集体建设用地、集体建设用地与国有建设用地之间的所有权置换，仅两种置换类型。

此次，《顺德细则》第11条规定，土地置换的类型包括集体建设用地与集体建设用地之间、集体建设用地与国有建设用地之间、国有建设用地与国有建设用地之间的土地置换。这一规定，进一步扩大了土地置换的类型，适用范围更广，不仅适用于所有权的置换，也适用于使用权的置换。

在实践中，国有建设用地与国有建设用地、集体建设用地与集体建设用地之间的所有权、使用权的置换基本不存障碍。但是，国有建设用地所有权与集体建设用地所有权之间的置换实践案例较少。而顺德《实施意见》在第11条中明确，土地置换包括政府与权利主体之间的土地置换，在置换流程中，如果涉及国有土地、集体土地之间置换的，土地所有权和土地使用权应同时办理变更登记。从文字表述上来理解，顺德区认可国有建设用地所有权与集体建设用地所有权之间的置换，将大大解决旧改实践中因一块“夹心地”而影响整村改造进度的问题，未来也将给多个旧改项目带来希望。对于佛山市旧改，乃至整个广东省旧改，有一定的示范意义。

3、土地置换不视为交易，节省相关税费。

除上述红利外，《顺德细则》第11条第5款还规定“经区政府审批同意的，由不动产机构按土地变更登记有关程序和要求，直接办理变更登记手续，不视为交易。……”

不视为交易则意味着无需缴纳交易的相关税费，特别是土地交易所涉及的税费种类多且金额大，为土地权利主体带来又一红利，节省改造成本。

土地置换规则的进一步完善，无论对于土地权利主体、开发企业，还是政府管理部门而言，都是一项良策。一方面，从土地权利主体、开发企业角度来看，能够充分利用改造范围内外的土地资源，整合归宗，连片开发；另一方面，从土地管理角度来看，在土地资源日益紧张的今天，土地置换能够节约集约土地资源。

七、后期动迁

“钉子户”问题是旧改项目顺利推进的拦路虎，南海、禅城、顺德三区在新政中均对此问题予以规定。主要表现在以下几个方面：

（一）落实省3号文规定

各区根据省3号文的相关规定，分为三种情况处理“钉子户”问题：

一是旧村改造中的第三人补偿；

二是涉及征收土地的“钉子户”处理；

三是不涉及集体土地征收的“钉子户”处理。

不过，对于3号文中规定的不明确之处，各区亦未明确，例如：对于不涉及征收集体土地但必须对村民房屋进行拆迁的，如何参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三章补偿相关规定，未明确。

（二）结合自身实际创新举措

1、南海区和顺德区

《南海办法》第68条和《顺德细则》附件2之第15条“强化政府的补位作用”规定，“……，市场主体已经征得法定比例的权利人同意，但无法征得全部权利人同意的，导致项目难以推进，该市场改造主体可申请将项目转为由政府主导的方式推进。区政府确定有必要继续推进的，可将其作为政府主导项目，按照相关规定有序推进土地、房屋征收工作，并对市场改造主体前期投入的拆迁费用及合理利润予以适当补偿。”

尽管这一规定未必是解决拆迁问题的最佳途径，但在现实环境下，还是能够在一定程度上减少旧改项目烂尾、开发企业血本无归、村居环境无法得到改善等多重问题的发生。政府及时补位，仍有希望将旧改项目顺利推进，以达到彻底改造旧村人居环境的本质目的。

2、禅城区

与省3号文稍有不同的是，《禅城意见》在第10条增加了“改造过程涉及收回集体土地，村集体经济组织可提起宅基地使用权纠纷民事诉讼，主张收回宅基地使用权。……”的规定。

根据《土地管理法》第65条规定“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业的，需要使用土地的；（二）不按照批准的用地使用土地的；（三）因撤销、迁移等原因而停止适用土地的。……”

显然，宅基地使用权作为集体土地使用权的一种，其收回则需要遵守相关的程序性规定，即经过原批准用地的人民政府批准。《禅城意见》规定，村集体可以提起宅基地使用权纠纷民事诉讼主张收回。那么，村集体是否可以不需要有审批权的人民政府批准收回，就可提起民事诉讼，还是说经人民政府批准后，再提起民事诉讼。实践中，有些法院认为此类案件属于村集体对集体所有的土地行使管理职责不属于人民法院受理民事诉讼的范围。

因此，人民法院能否支持《禅城意见》这一规定，尚待观察。但可以肯定的是，若人民法院支持这一政策的落实，能够在很大程度上帮助解决旧改中的“钉子户”问题。

总的来说，佛山南海、禅城、顺德三区在其新政中，均有所创新和突破，以现有省、市各项政策为基础，结合本区旧改实际，以实践问题为导向，在充分尊重市场自由和村集体自治的前提下，实现了政策措施的突破、创新，为旧改项目的推进提供了新的动力。不过，各区也都存在着各不相同的问题，如前期服务机构的主要性质、地价计收基数的参差不齐等，仍需进一步明确和完善。

文章来源:律房律地