一、权力垄断的内在隐忧
汉代乘秦末之乱，以武力得天下，而功臣势力很大。刘邦想要建立牢固的家天下，秦朝短命的教训就在眼前，尽管秦有各种灭亡的理由，但最终解决问题的还是武力。所以，刘邦对手握重兵、身居高位的武将们，心里非常害怕。汉初屠戮功臣，虽然手段过于残酷，但是，为了实现家天下的长治久安，他一定会采取措施，不可能任由武将势力的继续存在。解决了武将的问题之后，接下来汉家天子们就要解决丞相的权力问题了。
【图题：刘邦(公元前256年冬月二十四—前195年四月二十五)，沛县丰邑中阳里人，汉朝开国皇帝，汉民族和汉文化的伟大开拓者之一、中国历史上杰出的政治家、卓越的战略家和指挥家。】
朋友们可能要问，丞相不是帮助皇室清理武将吗？比如萧何跟吕后合谋诱杀韩信。他们是有功之臣，帮助君主消除武将的威胁，为什么又要解决他们呢？
借助任何力量解除暂时的危险，目的都在于牢牢把持统治权。谁，或者不管是哪种力量，只要造成了对统治权的威胁，都是统治者绝对不允许的。借助一种势力，去打压另一种势力。然后再回头借助别的势力，来打压这股新兴的势力，这是家天下的帝王们惯用的伎俩。尽管这种伎俩并不高超，但在历史上却屡试不爽。
汉代实际上需要面对的所谓“威胁”自己的势力很多，除了外部的匈奴等，内部就大的方面来看，大约主要可以分成九种，第一种就是武将功臣；第二种是分封的诸侯王；第三是丞相；第四，就是清流知识分子——号称名士的知识精英们；第五是私铸钱币的商人；第六是社会中的游侠们；第七是造反的农民，还有更要命的第八和第九种，就是外戚和宦官。
朋友们不要误会了我上面分析的意思，就是不要以为这些势力都只是威胁汉代统治权的，要知道，他们同时也是维护汉代统治权的，他们是汉代统治得以存续下去的主要依据力量。
理解这个问题，并不需要很深的智慧，他们会用一种或几种力量去制约已经成为最大威胁的另外一中力量。被制约的力量同样会在皇帝再去制约其他力量的时候再度崛起，成为皇帝独裁的帮衬和新的威胁。
回到正题，接着考察汉代皇帝们如何对待这些既帮助他们同时也使他们感到威胁的力量。
如果把汉代统治者的国家比喻为一个池塘，那么武将就是塘中的鳄鱼，所以他们必须首先除掉武将，而且不能让他们有再生的机会。诸侯王是他们自己身上的虱子，天天咬得他们很痒。诸侯王的势力，在景帝时代借助忠臣们如晁错等的建议，削藩不成，动用武力镇压下去了。丞相则是行走在塘边的虎豹，丞相虽然原本是皇帝的亲信，但是渐渐的，因为有很多事情的处理方法，不能全都顺着皇帝的意愿，得顺着事情本身的内在逻辑去办。皇帝的感觉不一样，他觉得这是对自己至高无上权力的挑战。政权虽然要在行使中体现，但行使治权和把持政权常常会产生矛盾。在根本的意义上，把持政权的人，从来不会把行使治权的大臣们当成自己人来看待，包括丞相。只要不是皇帝自己，他就会不断产生怀疑，这是权力拥有者一定会患上的通病，他们不想放下对权力的掌控，就不可能治愈这种毛病。
既然不把宰相们当成自己人来看待，就得任用自己家里的人。考虑到汉景帝时代诸王造反朝廷，于是就改任外戚——皇后、太后家族的势力，让他们担任大司马、大将军，把持军权，结果政权又落入了外戚手中。汉朝廷把这些外戚亲信，称为内廷；把宰相为首的政府机构中的官员群体，称为外廷，汉高祖过世之前，委命陈平和周勃清理吕氏力量，实际上就是用外廷的力量，清除内廷的隐患。后来的皇帝们又倒转过来，经常借助外戚——内廷的力量，剥夺丞相为首的外廷的实际权力。这样，就暂时解决了宰相权力的问题。
而清流知识分子，则被汉代的皇爷和朝廷，当成池塘边上的马蜂。他们叫来叫去，这不好，那不对，搅得皇帝和内廷中人心烦意乱。所以，这些名士一定要遭受打击，直至作为一种社会势力在整体上不复存在为止。否则，汉代的统治者不会放心。
至于私铸钱币的商人，虽然他们对于社会经济的破坏力不小，但最多只被汉朝廷当成偷食粮食的老鼠。除鼠的重要性，远远没有除去前四者的重要性更为紧要。
从汉朝建立之初，一直到汉武帝的时代，社会游侠的力量也不小，这是自战国以来就存在的社会力量。他们可能就是墨家的信徒，至少其中很多人应该是。在“焚书坑儒”的同时，秦王朝把墨家当成黑社会团伙打掉了之后，只剩下这些先秦时代就有的散兵游俑。这些人中，有敢于与官府作对，替苍生打抱不平的人；也真有欺压良善的地方黑势力。他们都对社会的稳定，构成了一定的威胁。
所以，汉代统治者要处理游侠问题。这些人原本是池塘中的狗鱼和嘎鱼（北方叫嘎鱼，湖南叫黄鸭叫），刘汉王朝使用酷吏来治理这些人，而酷吏中的很多人，原本就也有游侠的特征，这叫以暴治暴。结果肯定是酷吏胜利，因为他背后有强大的国家政权。但是有些酷吏经常与游侠勾结起来，共同作恶。于是游侠有时又充当了统治者的辅翼。作为政府的辅助力量，游侠，有时可能比国家政令对于老百姓更有威慑力。比如政府为了修建新的设施，需要老百姓把居住地让出来，迁到别处去。直接由政府官员出面，老百姓可能会讨价还价，政府不愿意老百姓跟自己讨价还价，于是就动用黑社会——游侠的力量。这些家伙一来，二话不说，动手就向外扔东西，直接拆毁房屋，老百姓害怕挨打被杀，敢怒不敢言，就都乖乖地搬走了。
造反的农民，作为威胁皇权的一种社会势力，大约相当于行走在池塘附近的熊或者豺，他们要抢食池塘里的鱼，甚至要夺取池塘的主宰权，成为替代汉朝统治者的新一任池塘承包人。在整个汉代，包括西、东汉，虽然他们几度造成了侵夺之势，比如西汉末期的绿林、赤眉，比如东汉末年的黄巾，但是最终都没有成功。因为他们比汉代的统治者，更加缺乏对池塘管理的通体设想，而且他们之间，也经常因为由谁来承包池塘发生内讧。当然，我只是跟大家略微说明汉代统治者面临的各种重大权力威胁，而把外戚和宦官的事情留待后面细说。现在我们再回过头来，看看汉代统治者是如何限制和剥夺丞相权力的。
二、汉朝的丞相不好当：有人哭着被迫上任
刘邦将萧何下狱，就是剥夺相权的开始。但因时机还不成熟，所以只能吓唬吓唬就作罢了。不过这一吓，确实让丞相们懂得了皇帝的厉害，知道了自己最多不过是人家花钱雇佣的管家，而不是政权的主人。
丞相从高祖时代就因位隆权重而遭受嫉妒和痛恨，不过因为那时汉代统治者，还没有想出能够解决问题的办法，所以直至武帝之初，丞相的权力和影响力依然很大。
汉惠帝时的曹参，不理政务，惠帝也没有办法。文帝时的丞相申徒嘉，几乎把文帝的宠幸邓通杀掉，文帝也无可奈何。景帝时改立太子，丞相周亚夫坚持力争，虽然没有成功，但是他的这份勇气，并不主要来自于自身勇敢的性格，而是表明丞相的权力是很大的。虽然不足以与皇帝分庭抗礼，但是皇帝也不能无视丞相的存在而任意妄为。直到武帝之初，这种情况还是没有根本改变。丞相田蚡曾经荐举很多官吏，以至于汉武帝竟然说：“君除吏已尽未？吾亦欲除吏。”你想安排的官员，都安排得差不多了吧，给我也留点机会和名额好不好呀！
元朔五年，也就是公元前124年，汉武帝任用唯唯诺诺的公孙弘当丞相，公孙弘只听汉武帝的：“弘每朝请会议，开陈其端，使人主自择，不肯面折廷争。于是上大悦之。”丞相的作用由此变得越来越小，皇帝愈加肆无忌惮了。
丞相的权力，是不是与作为丞相的个人性格有关呢？肯定有，但那只是细枝末节的问题。在一个健全的政体里，丞相的权限和安全，必须有明确的法令规定，这样，他才不会滥用权力，同时，他的权力也才不会随便被剥夺。皇帝可以撤丞相、换丞相，但不能剥夺丞相应有的权力，更不应当随便威胁丞相的人身安全。但是天下既然是皇帝的，他就不会给你任何法定的不可侵犯的权力。皇帝可以随意变更人选，更可以随便剥夺任何“他的官员”应有的权力。这是专制主义时代皇权主宰下丞相的悲哀，这种悲哀如果仅仅限于丞相本身，也没有什么大不了的。但关键是连丞相应有的权力都不能得以保障，其他下级官员的安全就更没有保障，整个国家的政权机构，也就因此没有任何稳定性可言了。
有句成语叫“前人栽树，后人乘凉”，但是中国历代的政治，因为强调君权至上，因为把天下看成是自己家的，所以他栽的树，他设的职位，就只是为他自己家人，砍树更是为了自己的家人。任何一个家庭，都不会把自己的家庭财产，无偿地留给另一个不是本家的他姓。所以，每一个王朝在建国之初，一切都要重新开始，而每一个王朝在行将灭亡的时候，又都要拼命败坏，把一切社会资源和财富毁坏干净以后，才最终走进坟墓。要是稍有剩余，也要带走殉葬。这是中国历代王朝最自私、最无耻、最没有责任感的表现。
当一个王朝被推翻以后，一切都要重新开始，从前的一切就会在瞬间化为乌有。社会需要重新复原，仿佛从前没有经历过任何建设一样，这才是中国数千年历史的最大悲剧。
所以，中国历史上没有一个统一的王朝，哪怕是割据政权，在原则上是正义的或者人道的，更不要说有民族责任感和历史使命感了。它们毫无例外的都是中国社会的蛀虫，都是中华民族的盗逆。虽然它们为了维护它们自己的统治，也采取了一些抓捕小盗贼的措施，但实际上它们自己就是大盗贼。正如庄子所说：“窃钩者诛，窃国者王侯”。偷个钱包甚至纽扣，都会被当成盗贼抓捕起来，偷了国家政权的，反倒都堂而皇之的成了王侯将相。这就是中国古代历史的常态。
为了真正削夺丞相的权力，单靠把一两个公孙弘这样的怯懦者推上去是不够的，必须采取有效的措施，在这一点上，统治者还是蛮上心的。汉武帝的办法，就是一方面不断加强对于丞相本身的打击力度，另一方面又不断的频繁更换丞相。
在汉武帝这位“雄才大略”的强势君主身边，真正是“伴君如伴虎”。
公元前121年3月，丞相公孙弘死，武帝任命李蔡为丞相，仅仅三年后，公元前118年3月，当莫须有的罪名，被强加在李蔡头上时，李蔡忍受不住，“畏罪自杀”了。
同年4月，汉武帝又任命庄清翟为丞相。只用了两年半的时间，汉武帝故伎重演，庄清翟“畏罪自杀”于狱中。
公元前115年2月，汉武帝再任命赵周为丞相。到了公元前112年秋，赵周同样“畏罪自杀”于狱中。
赵周自杀以后，石庆又被汉武帝用为丞相。公元前103年，石庆死，武帝准备用公孙贺为丞相。公孙贺因为看到前面几个丞相的下场，不肯接受，叩头痛哭不肯担任丞相。汉武帝不予理睬，转身走掉。公孙贺说：“这下我彻底完蛋了。”高喊着如果想杀我，直接下手就行了，干嘛非要让我当宰相，然后再制造罪名杀我呢！尽管公孙贺谨小慎微，终于没有逃过劫难。公元前97年，也就是汉武帝征和二年正月，公孙贺不仅被杀了，而且还诛灭了族人。
在严厉打击丞相的同时，汉武帝又从贤良文学和上书言事的人当中，挑选一些听话的，授予官职，随从左右，并参与国家大政方针的制定，用来分割丞相的权力。汉武帝临终之前，又任命外戚霍光为大司马、大将军。武帝死了以后，霍光又兼领尚书事，丞相手中实际上已经没有多少权力了。汉武帝利用外戚来削弱丞相的权力，实际上早就开始了。霍光的哥哥霍去病，还有大将军卫青都是外戚。卫青是卫皇后的弟弟，霍去病是卫皇后的姐姐的儿子。武帝在利用外戚的同时，还使用了宦官。这一点后来发展得愈演愈烈，直至汉代最终灭亡在这些人的手中为止。
与王莽同样是外戚、权臣的霍光，虽未篡位，但也曾行废立之事，却被史家称颂为像伊尹一样的贤臣。不过，霍光死后，其家族也因“谋逆”而遭族灭。
汉代的丞相是外朝官，而大将军、大司马是内朝官，也叫中朝官，是皇帝身边的近臣。皇帝利用中朝官削夺丞相的权力，制造出了皇帝身边的内朝力量，并使之凌驾于以丞相为首长的政务系统——被称为外朝之上，真正把国家当成了自己的家天下。这一点比秦始皇还严重，因为秦始皇虽然想着子子孙孙、世世代代永远当皇帝，但是他还没有来得及思考如何有效限制丞相的权力等问题。所以，在秦始皇的时代，丞相的权力依然很大，很多重要决策，都是丞相李斯做出的。
为了说清王莽“篡汉”的历史，我把汉代对于丞相权力进行限制的过程，简单给大家作了一个回顾。不然的话，大家就不会明白，王莽只是大司马，又不是丞相，他哪来那么大的权力？在王莽担任大司马的时代里，丞相的权力，差不多已被皇帝剥夺得精光净尽。因为皇帝私下里作了手脚，利用外戚担任大司马之类，汉武帝以后的汉代丞相，实际已经被扒光了衣服，成为事实上的“裸奔”者。大臣们既不敢与宰相合作，更不敢和宰相一起担待责任。大家都只能任由朝廷在此种恶劣的情况下，一天天腐坏下去，只等彻底垮掉。
【作者简介】
【王立新教授】
思想史学者、深圳大学教授、中国哲学博士导师。北京大学湖湘文化研究会顾问，武汉大学中国传统文化研究中心兼职研究员，山东大学兼职教授，台湾大学高等人文社会研究院客座研究员。
长期从事中国古典哲学和中国传统文化的教学与研究，主讲“论语”“《老子》”“中国文化概论”“宋明理学概论”“中国古代思想史”“中国近代思想史”“中国哲学原著选读”“湖湘学派哲学”“王船山哲学”“《资治通鉴》选读”“《续资治通鉴长编》选读”“《三国演义赏析》”“水浒传赏析”等课程。
著有《胡宏》《开创时期的湖湘学派》《王立新讲论语》《天地大儒王船山》《理学开山周敦颐》《从胡文定到王船山——湖南地域儒学的奠立与开展》《大宋真天子》《思想引领人生》等著作十余部。发表各类文章近千篇。
先后于哈尔滨人民广播电台、深圳电视台、湖南教育电视台、湖南人民广播电台、湖南卫视、凤凰国学网、中央电视台百家讲坛、台湾教育广播电台、衡阳电视台等媒体；台湾佛光大学、北京大学、清华大学、山东大学、四川大学、湖南师范大学、哈尔滨科技大学、江西师范大学、华南农业大学、广西民族大学、东南大学、成都信息工程大学、湖南科技学院等数十所高校；以及全国各省、市、县图书馆、书店及两岸一些民间书院等场域，宣讲中国哲学、历史、文化数百场。
*原标题：政治所有权与行政执行权到底是怎样的关系
*本文为凤凰网国学王立新教授专栏“王立新说史·王莽”系列之二。未经授权，请勿擅自转载。
【附：“王立新说史·王莽”系列】